2013印度北阿坎德邦洪水災害事件報告

印度北部從6月16日至18日連續降下季風雨，2013年的季風雨除提早來臨之外，雨量與往年相比也增加3倍以上，因此在印度北阿坎德邦（Uttarakhand）、喜馬偕爾邦（Himachal Pradesh）及鄰近的尼泊爾等地，造成大規模的洪水與崩塌災害，其中又以北阿坎德邦受災最為嚴重，圖1中紅點標示之城鎮：Uttarkashi、Kedarnath、Badrinath、Rambada、Joshimath、Chamoli、Rudra Prayag跟Dehradun等又為主要受災區。暴雨期Alakhnanda與Bhagirathi河流水位暴漲，嚴重沖毀兩條河沿岸的村莊建物與道路。另外，這段期間又適逢一年一度印度教四聖地朝聖之旅（Chardham Yatra），因此有接近73,000名的朝聖者和旅客，受困於喜馬拉雅山區，傷亡慘重^[1]。印度教聖地Kedarnath鎮受創嚴重，建於8世紀的濕婆神廟慘遭山洪、土砂掩蓋，周遭60處村落及90處朝聖休息站亦被夷為平地，阿坎德邦首席部長Vijay Bahuguna形容這場災難是「喜馬拉雅海嘯」^[2]。

圖1-印度北阿坎德邦受災區域示意圖^[3]。

據印度國家災害管理處估計，截至7月20日為止，共有4,200村受影響；580人死亡（包括20名印度空軍，於執行救援行動中墜機身亡）、4,463人受傷、3,078人失蹤；2,780戶房屋、1,642條道路、147處橋樑以及968處水利設施受損。印度政府與軍方展開歷年來最大規模之跨部門救援行動，國際各人道機構與救援組織，亦前往災區進行援助，最後總計疏散108,653名人員 ^{[4] [5]} 。

圖2-土石掩沒Kedarnath到Rambada間的山谷聚落，該處發現64具屍體^[6][7]。

圖3-Rishikesh內的恆河（Ganges）河岸旁的濕婆神像接近滅頂^[6][8]。

圖4- Chamoli與Govindghat內的旅館跟建物，被暴漲的Alakhnanda河沖毀^[9][10]。

二、北阿坎德邦環境特性分析

北阿坎德邦位在印度北方，邊界與西藏及尼泊爾交接，北部為喜馬拉雅山山脈山峰與冰川所涵蓋，總面積53,484平方公里，根據印度2011年人口普查，北阿坎德邦人口數為10,116,752人，首府Dehradun為北阿坎德邦最大城市^[11]。

1.地理環境                                                                                

北阿坎德邦的土地93%屬於山區、64%土地被森林覆蓋，森林中含有多樣珍貴的生態環境，土利用分佈如圖5所示，境內高程分佈在1000m~6000m間，高程分佈如圖6所示，北方的喜馬拉雅山脈，全長2,400km，寬約200-300km，平均海拔6000m以上，其中珠穆朗峰高8848.13m更是世界第一高峰。喜馬拉雅山脈在印度形成天然屏障，攔截印度洋西南季風，山區的降水非常豐沛，加上山脈區地質年輕、環境破碎又脆弱，近幾年來在北阿坎德邦的開發，更增加了坡地災害的發生^[12]。

因為境內高差大、水利資源豐富，所以目前北阿坎德邦各集水區內，就有超過245處的水力發電設施以及採礦設施，由圖7更可以發現光是在恆河集水區中，就有16個使用中的水力發電設施、13個正在興建中，還有54個是在近1-2年內提出的規劃^{[15] [16]}。

圖5-北阿坎德邦之土地利用圖^[13]。

圖6-北阿坎德邦之高程分佈圖^[14]。

圖7-恆河流域河上的水力發電設施位置^[16]。

2.災害特性

北阿坎德邦常發生天然災害，舉凡如：豪雨、崩塌、洪水與森林大火等災害都經常發生，更多時候是複合型的災害，其中，山區發生的地震災害，所造成的破壞又是最嚴重的。北阿坎德邦之地震風險潛勢圖如圖8所示，全邦處於地震風險第四區（高風險區）與第五區（極高風險區）內。第五區內的強度相當為MSK（Medvedev-Sponheuer-Karnik）震度第九級以上，第九級震度時人們會因搖晃倒地、結構物會遭受破壞或倒塌、地下管線破裂、邊坡發生崩塌災害。第四區相當於MSK震度第八級，人在室內外會覺得難以站立、家具會翻倒、邊坡會出現裂縫或落石崩落。從1990到現在，曾發生過Uttarkashi（1991）、Chamoli（1999），兩次規模6以上的地震^[17]。

圖8-北阿坎德邦的地震風險潛勢圖^[18]

北阿坎德邦之崩塌潛勢圖如圖9所示，東北區是崩塌高潛勢區，而且每年幾乎都會一次以上，會造成人命、房屋與土地受損的坡地災害。歷史坡地災害如表1所示，最近一次是發生在2012年9月5日，暴雨襲擊喜馬拉雅山區，引發山洪暴發和山體滑坡，至少有45人死亡，35人失踪^[19]。

圖9-北阿坎德邦崩塌潛勢圖^[18]

表1-北阿德邦歷史坡地災害列表^[18]

3.觀光與開發

北阿坎德邦境內有許多旅遊景點，像是古寺、森林保護區與國家公等，每年都吸引許多觀光客前往。北阿坎德邦一直是印度教的朝聖中心所在，有「神的領土」（land of the gods）之稱。印度教四聖地包括了Gangotri、Yamunotri、Kedarnath、Badrinat四處，Gangotri、Yamunotr是印度聖河恆河（Ganges）跟亞穆納河（Yamuna）的源頭，Kedarnath供奉濕婆神、Badrinath是供奉毗濕奴神，上述地理環境景點都在北阿坎德邦境內，千百年來信眾認為拜訪過聖地後身心靈便會得到救贖與淨化，四聖地分佈位置如圖10所示。

圖10-印度教四聖地位置與照片圖^[3][20]。

隨著印度經濟起飛，民眾收入增加，朝聖之旅漸成為潮流，觀光業也成為北阿坎德邦的經濟支柱，朝聖者通常會在季風到達印度前，前往聖地朝拜，通常5月到七月初之間是觀光旺季，近十年來印度國內旅人，前往北阿坎德邦朝聖的人數就增加了3倍。據印度政府公布數據，2012年有4,220萬國內旅人，以及22.7萬國外旅人前往阿坎德邦，而這個數據在2017年可能會增加一倍，達8,000萬人次的觀光與朝聖旅行^[21][22]。觀光朝聖業興起之餘，飯店、民宿與朝聖中心的建設開發也隨之蓬勃發展，將建物蓋在容易氾濫成災的沖積平原上面，比如說Mandakini河與Alakananda河的沖積平原上面，都有建築物開發。

1.季風雨量

印度的雨季為每年的6-9月，約5-7月開始西南季風就會逐漸影響整個印度地區，季風影響的區域由孟加拉灣開始隨著時間由東南到西北延伸，因此印度的西北邊是最晚受到季風影響的地區，平均的發生時間約為6月底到7月初之間。2013年的西南季風發展現況如圖11所示，綠色代表實際發生時間，紅色線代表平均發生時間。2013年季風比估計早了幾個星期影響印度西北部地區，從6/15到6/16間快速地影響了整個印度西北部，帶來孟加拉灣大量的水氣，且常在印度夏季（4-6月）造成印度西北部暴雨的低壓系統（Western Disturbance）也同時抵達，導致了暴雨的發生。

圖11-印度2013西南季風現況圖。

由6/16-6/18的日累積降雨圖（圖12），可發現印度北部每日最大累積雨量皆達200mm以上。另外由六月整體的降雨來看（圖13），左邊是實際降雨、中間是月平均氣候值、右邊是距平圖，北印度地區整個月的降雨約為平常的3倍。圖14為印度在6/13-6/20之週降雨圖，各邦上方小字為平均雨量，後方括弧為距平百分比，下方粗體字為氣候值，圖中可觀察到北阿坎德邦該週降雨平均值是322mm，是以往平均值的8倍以上。圖15是Dehraduny在6月2日到6月30日間的日累積降雨歷線圖，16、17日間，24小時累積降雨達370mm降雨量，超過此測站6月的平均累積降雨量（201.8mm）將近2倍。

圖12-印度6/16-6/18之日累積雨量圖。

圖13-印度六月降雨圖。

圖14-6/13-6/19降雨圖。

圖15-Dehraduny6月，日累積降雨歷線圖。

2.氣象局預報資訊

據報導指出印度氣象局早在6月13日，也就是四聖地朝聖之旅開始的第一天，對北阿坎德邦發出預警，預測14日降雨在35mm-124mm間、15日會有65mm-124mm間的降雨，而且16、17日則更會有超過244mm的降雨發生。雖有氣象局已提出預警，但是北阿坎德邦政府並無採取立即行動。

雖然氣象局的預報，只說會有25%的區域會遭遇大雨襲擊，沒有具體指出北阿坎德邦何處會發生災害，但是當地政府對當於地方易致災分佈應有相當的了解。更重要的是，當6月15日Dehraduny已經降下137mm的豪雨，Uttarkashi和Chamoli等朝聖地點，也爆發嚴重的洪水與土石流災害，此時，上千上萬的旅客跟朝聖者，在沒有收到相關預警資訊下，卻早已抵達山區。直到6月17日，北阿坎德邦如同氣象局所預測般降下暴雨，洪水與土石流災害肆虐，死傷頻傳，眾多旅客與朝聖者受困山區。此時邦政府在早上才開始提出相關警報並進行救援行動 ^[23]。

1.官方救災作為

6月18日起印度軍隊、印藏邊境警察、國家救災部隊、北阿坎德邦政府警方跟民政組織等單位，協力進行災區的救援與疏散，由於持續大雨及喜馬拉雅山區地形脆弱，因此救災非常不易，印藏邊境警察跟國家救災部隊使用無人飛機，掃瞄偏遠山區、低窪河床等處，搜尋是否有需要援救的受困民眾。這次在高海拔地區主要是透過直昇機進行救援，至少飛行了2000架次，救援災區人員，另外，亦進行600架次的飛行，運送約24噸的救災物資到災區，BBC稱這次是世界上最大的空中救援行動之一^{[24] [25]}。直到7月2日，災後第17天，所有滯留在山區的朝聖者與旅客，才全數撤離，另外，當地居民每天也在排隊，等待疏散與救援。在援救期間，各組織間難免會協調不力的狀況發生，而且也有當地居民抱怨，搶救組織都以朝聖者跟旅客優先，卻忽略了在地居民的權利^{[26] [27]}。

圖16-滯留災區的朝聖者在Rudraprayag等待救援直昇機^[28]。

2.復原重建作為

印度總理Manmohan Singh和國大黨主席Sonia Gandhi，6月19日乘直升機視察受災地區，並決定向北阿坎德邦撥款100億盧比（約合1.7億美元）用於救援，詳細補助規定與細項如表2所示^{[29] [30]}。其中，居住在道路中斷村落的居民，在這段期間內，每個家庭會收到一個月的糧食補助，包括15公斤米、15公斤小麥、5公斤豆類、3公斤糖、1公升食用油、鹽、火柴盒跟10公升的煤油，以幫助家庭維持基本生活所需，災區內的每名中學生或大學生補助500盧比、理工學校或研究所的學生會補助1000盧比^[31]。

據國家兒童保護委員會統計，在Rudraprayag,、Chamoli、Uttarkashi 和Pithoragarh等地區，有1227名兒童失蹤。基督教救助機構Tearfund基金會表示，在災後的6個月到1年間， 6歲以下的孩子，有很高的機會，在人口販子的誘騙下，會被家長賣去都市從事廉價童工或是非法性交易，基金會建議政府應加強關心小孩的安全，慈善補助金要盡快發送到最貧困的家庭，並盡快協助他們在社區內找到工作，以減少人口販賣的機會。北阿坎德邦政府重建委員會宣稱，會對災區內的孤兒負責，盡起照顧的任^{[32] [33]}。

表2-政府宣布之補助項目與金額列表^[30]

由政府官員、地質學家與專業建築師等學者專家組成的北阿坎德邦重建與復原管理局，將會依據相關規範，並考慮環境安全的條件下，進行災區的重建跟復原工作。管理局決定，給予擁有河流附近土地所有權的居民，在三個月內可以自行販售河床上的有用材料，以增加家庭收入。2013年7月1日到2014年3月31日間，提供災區免費的電與水。另外，經政府與當地銀行協商後，災區內的房屋貸款，也可暫時停付1年^[31]。

3.非政府組織作為

據統計共有天主教救濟服務（Catholic Relief Services，CRS）、紅十字會、印度私人企業、Plan India等54個人道組織或NGO參與了這次的救災活動。美國也提供偏遠地區的家庭，15萬美元的緊急救助金；歐盟是提供5,000個最需要幫忙的受災家庭，13萬歐元，立即進行基本救助。但是在整個過程中，發現救助資源很多，但是卻缺乏統一管理，直到7月20才有出現綜整表格（表3），彙整所有人道組織的資源、負責區域與作為等，才漸能釐清救災資源是否有重複分配，或是是否有區域仍被忽略等問題 ^{[41] [42] [43]}。

表3-人道組織作為統計表格（以Save the Children 為例）

4.救災系統

救災期間印度陸軍，首次利用建置網站的方式來協助救災，Surya Hopes網站網上（圖17），會即時更新軍方在北阿坎德邦的救援行動資訊，並標示出政府部門與軍隊在災區的部屬情形，並定期更新內容與數據 ^[37]。

圖17-Surya Hopes網頁首頁，網址為：http://suryahopes.in/。

Google也將此災害事件納入Google Crisis Map的事件中（圖18），提供災後第一時間內，立即標註出受影響的區域、救援與醫療中心所在位置，以及當時道路封路狀況，以利救援行動進行。隨著時間推進，更可以在災害地圖上，加值更多資訊，如累積雨量或未來預測雨量等 ^[38]。另外Google也開啟尋人系統服務（圖19），協助大家尋找在北阿坎德邦水災事件中失聯的親友，系統分為「我找人」和「我有關於某人的消息」兩大部分，點選前者選項，輸入要找的人名後，系統內若有任何符合的資料，將會自動列出；如果是點選後者，則可以利用姓氏查詢的方式去新增資訊。該項服務最初是使用在2010年的海地地震，後來陸續應用在2010年巴基斯坦水災、2011基督城地震、2011日本311地震以及2013年波士頓馬拉松爆炸案等重大災難中，幫助尋找失踪的親人和朋友的消息，在災時該系統開放給所有人使用，目前已關閉^[39]。

圖18-Google的北阿坎德邦洪水災害地圖。

圖19-Google北阿坎德邦災害尋人系統^[39]。

北阿坎德邦位處地質環境脆弱區，歷史坡地災害頻傳，再加上季風雨侵襲，無法避免洪水與土石流災害的發生。然而造成這次十萬多人受災的大規模災害的主因，應該說是在環境及降雨的天然因素，與當地開發、觀光旅遊發展及政府應變不及等因素的組合影響下，才會導致本次嚴重災情。

1.環境脆弱及極端天氣造成嚴重災情

北阿坎德邦有93%土地屬於山區，地質環境不穩定且脆弱，根據研究報告該地區屬於高地震風險（第五級）與坡地災害高潛勢區，在季風雨期間極易發生坡地災害，據歷史災情統計，北阿坎德邦幾乎每年都會遭遇一次以上的坡地災害。印度季風雨以往發生於6月底到7月初之間，2013年卻自6月15日起提早2週發生，並降下比以往多3倍以上的降雨量，並集中在高災害潛勢地區，嚴重影響了該地區災情。

2.觀光開發加重災情

2012年前往北阿坎德邦，進行朝聖之旅或生態觀光的旅客人數，高達4,200萬人次，隨著觀光業的興起，觀光區內不斷開發山區道路，以及新建飯店、民宿與宗教中心，有些甚至是興建於河流沖積平原上。山區道路與建築物的過度開發，會破壞山坡地水土保持，增加坡地災害發生的頻率；而在易致災區內興建民宿，無疑增加人員受傷、財產受損的風險。本次事件因提早的季風雨使得成千上萬的朝聖民眾與觀光客遭暴雨滯留受困於山區。

3.水力發電設施開發未妥善處理亦是導致災害原因之一

目前在北阿坎德邦境內，有高達200多處水力發電設施，其中70個設置在集水區的上游山區，且多為沿著河道直接開發，在山區開發水力發電設施，除會破壞山區的生態棲息地與穩定性外，另外，過程所產生土石，任意傾到在河床上，堆積土石因此阻礙或改變河流原本流向，新增邊坡坡腳沖蝕機會，並增加河床沖積的料源，本次重災區之一Shrinagar，就剛好位在一處新建好的水力發電水壩下游處（在Alaknanda河的支流），鎮內低窪處的土砂淤積高達3m，嚴重損毀公共設施與民宅。

4.應變能力不及

在災害發生之前，氣象局早已針對北阿坎德邦提出降雨警訊，指出會有25%區域將遭遇季風雨襲擊，但是北阿坎德邦政府卻缺乏，提早執行防災應變措施的敏感度與執行力，因而錯失在朝聖活動初期，進行調節活動流程，並減少人員進入災區的機會。而且在季風雨致災期間，也未能即時有效宣導防災注意與建議資訊，因此加重了這次的災害規模。

北阿坎德邦山區的過度開發以及無管制旅遊規模發展，為當地的環境帶來極大的壓力與破壞，生態與環境資源消耗殆盡，土地的穩定性也越趨脆弱與危險，最後在多變的氣候條件以及政府應變不力的加乘影響下，終釀成這次10萬人受災的巨型災難。反觀台灣的山坡地發展，旅館違規增建、土地超限利用，為了觀光發展與生計需求蠶食鯨吞山區，破壞水土保持與坡地穩定，若不適當限制或調適發展，台灣山區也將朝向相同危險的方向前進，而絡繹不絕的觀光客，面對暴雨有朝一日也可能不幸淪為受災者。另外，北阿坎德邦政府防災單位本來有機會，提早應用氣象局提供的降雨警訊，配合邦行動計劃書中詳載的地震、崩塌與淹水易致災圖資，在朝聖之旅初期，調節朝聖活動流程，避免朝聖人潮進入易致災區，以有效降低人員受災傷亡數目，可惜邦政府防災作為不及，錯失先機。這樣的情況下，也再次突顯出平時減災、整備及應變演練的重要性，對於災害我們應該秉持預防從嚴、防災勝於救災的重要觀念。