2013 海燕颱風在菲律賓引起的巨災特性探討

1.1地理環境

菲律賓由七千多個島嶼組成，由北而南分為呂宋（Luzon）、維薩亞斯（Visayas）和民答那峨（Mindanao）三大島群。本次受災以菲律賓中部維薩亞斯（Visayas）群島最為嚴重，該群島由數百個島嶼組成，主要的有薩馬島(Samar)、宿霧島(Cebu)、薄荷島（Bohol）、萊特島(Leyte)、班乃島（Panay）和內格羅斯島（Negros）。維薩亞斯政區面積約5.7萬平方公里。圖1及圖2為中部地區薩馬島和萊特島為主，高程圖與土地利用圖，島中高程約200~1,000公尺，其餘地區為0~50公尺的沿海地區，此二島中主要土地利用以混和林為大宗，少部分森林與農地。當地主要產業除了種植農業及特定地區以觀光業為主外，也包含捕魚及水上運輸，由於島與島之間聯繫，最方便的交通工具便是船隻。

圖1.菲律賓中部地區地形^[1]

圖2.菲律賓中部地區土地利用^[2]

1.2氣象分析

海燕颱風於11月4日生成於關島東南方，之後持續往西北西移動，於11月6日增強為強烈颱風(風速>51m/s)，在11月8日凌晨4時，登陸菲律賓東薩馬省Guiuan時近中心最大風速達63m/s(依中央氣象局(以下簡稱CWB)估計)、瞬間最大陣風達78m/s，此後強度稍微減弱並以一天的時間快速地穿過菲律賓中部群島(圖3)，強風、豪雨及暴潮肆虐了沿途的省份(包含薩馬、萊特、宿霧、薄荷、伊洛伊洛(Iloilo))，其中在萊特省的塔克洛班市(Tacloban City)測量到了將近3m左右的暴潮，雖然颱風的強度很強且暴風圈範圍相當的廣(七級風暴風半徑280km)，但是因為通過的相當快速，颱風期間11月6日至11月9日最大的累積雨量約為400mm(圖4)。

圖3.海燕颱風經過菲律賓路徑^[3]

圖4.海燕颱風期間11月6日至11月9日最大的累積雨量^[4]

海燕颱風在接觸菲律賓東薩馬省的陸地時強度為最強的，CWB估計近中心最大風速為63m/s，若以過去CWB曾測定過的颱風強度可以排上前幾名，但是2010年的梅姬颱風於菲律賓呂宋島外海時，實測達65m/s，海燕颱風並非強度最強的颱風^[5]。

1.3海燕颱風衝擊

海燕颱風於11月4日生成，11月7日增強為CAT-5颱風(CAT-5為美國颶風中心分級標準之最高等級，相當於中央氣象局標準的強烈颱風)，生成後行經帛琉、菲律賓、越南等。海燕颱風於11月8日凌晨侵襲菲律賓並於薩馬島地區登陸，侵襲過程中沿岸約有2.3公尺暴潮，使得沿岸房屋遭受破壞。如此嚴重的災情，菲律賓總統在11月11日宣布國家災難狀態。截至12月3日為止，菲律賓國家災害風險降低與管理中心(National Disaster Risk Reduction and Management Center ,NDRRMC)災害報告表示，死亡人數5680人，失蹤1,799，受影響人數1,124萬人，經濟損失約344億披索，約新台幣231億(表1)。海燕颱風侵襲後，受影響地區分別為IV-A,IV-B,V,VI,VII,VIII,X,XI,XIII共9區(圖5)，其中第8區中的萊特省的塔克洛班市為海燕颱風的重災區之一，海燕颱風在菲律賓的災情，儼然是2013年全球傷亡最嚴重的颱洪災害事件。

表1.海燕颱風造成菲律賓災情(截至12月3日)

圖5.菲律賓各行政區分布

[1]資料來源:日本-國土交通省國土地理院(Geospatial Information Authority of Japan)

[2]資料來源:日本-國土交通省國土地理院(Geospatial Information Authority of Japan)

[3] [4]資料來源: 聯合國人道事務協調廳（Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA）

[5]颱風真實的強度需經由飛機及儀器觀測，若無實測資料各國測定颱風的強度都是使用衛星估計，所以各國針對颱風強度估計值並不一致，且台灣CWB、日本JMA使用的是10分鐘平均風速，美國JTWC使用的是1分鐘平均風速，要拿各國的數據直接比較是有其困難度。

2.1官方救災與復原作為

11月8日早上六時官方處置報告指出：前置疏散1.2萬人，但當日凌晨海燕颱風已在薩馬島地區登陸，當日下午六時的處置報告說明，前置疏散增加至7.9萬人，但災情已陸續發生中。11月11日菲律賓總統發布全國災難日，並請求國際協助救災與援助。

由於救災物質匱乏，援助物資無法適時發揮成效，迫使災民出現掠奪方式尋找任何可能生存方式，災區民眾更表示:搶劫不是犯罪，這是自我保護的方式(圖6)。儘管菲律賓內政部長否認，災區處於無政府狀態，但為了防止更多為求生存而產生攻擊活動，當地政府派出民兵和警察維持當地秩序，甚至施行宵禁手段，故在災區會看見荷槍持彈的軍警。

另外受到風災侵襲，災區水源、電力中斷，通訊亦中斷，政府與災區民眾表達任何救災援助方式，僅能利用廣播方式進行。

圖6.災後民眾搶奪剩餘物資^[6]

海燕颱風已造成經濟損失約344億披索(約新台幣231億)，菲律賓經濟部長Tetangco表示^[7]:此次風災造成經濟成長下降0.8%(2013年目標成長率6%-7%)，此削減0.8%的成長率，佔總GDP的12.7%，另外，通貨膨脹情況可能因為颱風災害影響增加但並不顯著，雖然風災損失超過過去歷史損失，但菲律賓經濟部長表示災害帶來的損失仍可控制。

2.2非官方組織與國際行動計畫

海燕颱風離開菲律賓之後，只知災後損失慘重，對於罹難者人數及失蹤人數掌握，關鍵基礎設施損毀情況，甚至倖存者人數多寡，需要哪些必需品等資訊皆不明確，國際間各個國家因海燕災害嚴重災情，對菲律賓施行人道救援，共30餘個國家派出104軍艦、163架次的軍機提供現金捐款及物資，即使物資備齊；但依然讓聯合國救援組織，認為援助行動仍是一個關鍵的挑戰。

直接參與災區救援行動時，更發現關鍵基礎設損毀，交通無法順利聯繫，使得救援物資災受到阻礙無法順利援助。由於風災死傷嚴重，菲律賓政府對於罹難者身分確認能力不足，國際刑警組織也派遣刑事人員至菲律賓處理身分不明的罹難者，加速身分確認難題。

聯合國人道事務協調廳（Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA）針對海燕颱風啟動行動計畫，優先行動內容包括:飲用水不中斷、衛生服務、營養糧食服務、臨時收容、短期就業、通信聯絡共六項，以確保倖存者生存無困難。

世界銀行為此次災害情況，提出類似2004年南亞海嘯重創地區援助金，重建經費由原先4.8億美元提升至10億美元，而這些援助盼能在短期內到位，其中針對災區，重建金將被用在災區恢復供水、公路、學校和醫院等與民眾生活息息相關的基礎設施。

災後迅速啟動重建計畫，為此印尼亞齊省大力將2004年南亞海嘯成功重建經驗向菲律賓建議，雖然菲律賓海燕颱風為風災影響，但島嶼周邊受到暴潮災害，有如海嘯災害一般，故印尼強力建議菲律賓對於重建應須安撫人心，避免災區動盪，利用”以工代賑 以工代糧”的方式增加災區民眾就業機會及避免三餐不繼的情況發生，此外穩定物價、防止通膨，使災民能迅速重建，最後儲放物資，以備不時之需。

另外，海燕風災發生後，Google立即成立了Google Crisis Response：Typhoon Yolanda專頁，作為網路救災訊息的匯集中心。

Google 成立海燕的相關網站包括:

Typhoon Yolanda - Google Crisis Response

Typhoon Haiyan / Yolanda Crisis and Relief Map

Typhoon Yolanda Relief Map | Google Crisis Map –

Google Crisis Map: Typhoon Yolanda Relief Map

這專頁包含三種Google開發的應用程式：找人Google Person Finder、找地點Google Crisis Map、找資訊Google Crisis Response，提供菲律賓在地及國際其他地區民眾使用。

「找人」可以提供你知道下落的人的資訊，包括「我收到訊息指出這個人還活著」、「這個人最後出現的地點」、「災難發生後我是否有與他當面說到話」等行蹤訊息，以及這個人的姓名、外貌描述等細節特徵；另一個則只要輸入想找的人的姓名，系統就會自動篩選前項資料庫中，符合搜尋條件的資料。

「找地點」即時整合了來自GDACS的地震、淹水圖示資料、來自European Commission. Copernicus EMS的災區等級資料，另外，也透過手動方式新增當地臨時庇護所、醫療救護站的地區位置。

「找資訊」彙整了風災即時新聞跟捐款資訊，不過這兩類訊息就沒有開放網民編修，例如：捐款資訊僅提供菲律賓當地紅十字會、聯合國相關單位的捐款訊息。

[6]資料來源: http://world.yam.com/search.php?cid=13

[7]資料來源:MANILA BULLETIN http://www.mb.com.ph/bsp-sees-gdp-growth-this-year-reaching-6-7-target/

3.1政治干預援助

災害發生後應以救災為優先，但海燕颱風生後，菲律賓中央政府與地方政府之角力，使得中央與地方首長做為不同調，如此的政治派系競爭關係，最大受害者卻是災民，災民得不到應有的援助，使得恢復災前情況更是漫長。

3.2島嶼救援困難

與印尼皆有千島之國之稱的菲律賓，此次發生災害散佈在不同島嶼中，這樣的島嶼救援與台灣的救災印象不同，救援已不再是車子將物資送抵災區方式，必須用船或飛機從大島分配至其他小島中，但在此次風災過後，聯絡島與島之間的交通工具和港口碼頭設備癱瘓，部分船隻順著暴潮被沖上陸地(圖7)，物資援助無法發揮應有的效應。

圖7.船隻被暴潮、海浪沖上陸地^[8]

3.3救援延遲因素

災區處於水路交錯，使得救災困難外，菲律賓國防部也證實，軍方的軟硬體設備皆無法與災後情況抗衡，軍隊人員本身未受過救災訓練，而本身也缺乏精密儀器探究生存者，使得救災速度更加緩慢；另外，機場的毀損(圖8)，更沒有足夠的腹地讓飛機滑行降落，小腹地起降的運輸直升機僅有3架，所以在軟硬體不足的情況下，救援情況更加緩慢與困難。

圖8.塔克洛班市機場毀損^[9]

3.4傳遞訊息紊亂與緩慢

海燕颱風在襲擊菲律賓之後，各家媒體針對菲律賓災害死傷、失蹤數、災後嚴重性、菲律賓當地實際情況等，媒體資訊雜亂，數據可能為概估，甚至虛報。本身通訊科技就已經落後地區，此次風災後，電力、通訊設備更是不堪一擊，全面中斷，造成災情傳遞緩慢，甚至部分小島資訊在災後一星期仍中斷。由圖9及圖10顯示官方災害公布情況，在災後一星期內都呈現低死傷，低損失，但在一星期後大幅修正死傷情況，死亡人數甚至在兩周後又大幅上修到5千餘人；經濟損失在兩周後大幅修正，三周後又再度明顯上修。

圖9.海燕颱風人員死亡與失蹤統計^[10]

圖10.海燕颱風災害損失統計^[11]

3.5缺乏警戒系統

近年來菲律賓皆有嚴重的颱洪事件，造成嚴重損失，菲律賓政府從立法、政策和調適此三項著手，期望可減緩衝擊影響，因此從2009年起針對天氣與土地利用監控及水利相關工程增加預算，但相關的建設仍然不足，可說災前強化當地抗災能力的投資仍然太少。

3.6媒體報導與官方落差

當海燕颱風接近菲律賓時，外國媒體針對海燕颱風描述為「人類史上最強颱風」並在海燕登陸後報導，造成萬人死亡訊息，當然在國際間發揮援助菲律賓災區的大愛精神，但誇大不實的消息卻也造成當地恐慌及社會動盪。圖11為針對海燕颱風死亡報導情況，藍線為菲律賓官方(NDRRMC)針對死亡報導情況，紅線為OCHA報導情況，NDRRMC災害第三天255人，OCHA報導超過萬人死亡；災後12天OCHA死亡人數下降至四千餘人，二單位在災後12天後死亡人數愈來愈趨近。雖然NDRRMC災後統計災情情況緩慢，可能沒掌控到通訊中斷的孤島地區資訊，或是等待確認罹難者身分後，故造成災情統計情況較慢；反之OCHA是以災區所有人數表示死亡人數，其中包含倖存者，所以OCHA死亡人數較誇大。

圖11.NDRRMC和OCHA統計海燕颱風死亡人數^[12]

[8]資料來源: http://world.yam.com/search.php?cid=13

[9]資料來源: http://world.yam.com/search.php?cid=13

[10]資料來源:NDRRMC；NCDR統整。災後天數:從海燕颱風登陸11/9起計算，本文探討截至時間12/3共25天。

[11]資料來源:NDRRMC；NCDR統整。災後天數:從海燕颱風登陸11/9起計算，本文探討截至時間12/3共25天。

[12]資料來源:NDRRMC和OCHA；NCDR統整。災後天數:從海燕颱風登陸11/9起計算，本文探討截至時間12/3共25天。

菲律賓政府防救災組織為國家災害風險降低與管理中心(NDRRMC)，前身為「國家災害協調委員會(National Disaster Coordinating Council,NDCC)」，於2010 年調整組織與更名，直接隸屬國防部，NDRRMC網址為http://www.ndrrmc.gov.ph/，相關應變作為皆由該單位負責協調與執行，該單位下轄單位包括RDRRMC(行政區的辦公室)、LDRRMC(地方的辦公室)。

NDRRMC對於海燕颱風事件，至2013/12/3已於網站公開發布51份處置報告，其內容包括大事紀、災情統計、應變處理情形、國際人道援助等四大部份，詳細項目如下所列：

• CHRONOLOGY OF EVENTS (大事紀)
• EFFECTS (災情統計)
  1. Casualties (人命傷亡)
  2. Affected Population (影響人數)
  3. Damage Houses (房屋損壞)
  4. Status of Airports and Seaports (機場海港交通狀況)
  5. Cost of Damage (損失金額)
  6. Status of Lifelines (維生管線災情)
  7. Declaration of State of Calamity (國家災難狀態宣告)
  8. Cost of Assistance (援助金額)
  9. Prepositioned and Deployed Assets/Resources (預置人力/機具)
• EMERGENCY MANAGEMENT (應變處理情形)
• HUMANITARIAN ASSISTANCE (國際人道援助)

如與台灣的災害處置報告相比較，菲律賓的報告內容重點主要目標放在災情統計與災後救援，不同項目皆有詳細的統計報表做為附件條列呈現，內容並細分至各行政區/各地方。以損失金額為例，不僅有統計農業損失(農林漁牧及農業設施)，對於交通、水利設施、醫療設施、學校等各項損失金額亦能精確掌握呈現。台灣目前災害處置報告內容偏重於應變作為，對於農業以外的損失金額統計並不明確。

國家災害防救科技中心(NCDR)已連續三年蒐整侵襲菲律賓之颱洪事件，2011年瓦西颱風(Washi)、2012年寶發颱風(Bopha)以及今年海燕颱風，此三年颱風皆造成當年度最嚴重颱洪災害。今年度海燕颱風災情狀況，除死亡、失蹤與受傷都遠超過前兩年的事件，另外，房屋受損約118萬棟，收容人數402萬亦都是遠遠超過之前的事件(表2)。

表2.菲律賓2011至2013年三颱風比較

由聯合國國家災害事件資料庫(Emergency Events Database , EM-DAT)資料顯示(表3):菲律賓自1900至2013年統計，大多數災害以颱風災害為主，造成嚴重死亡失蹤的颱風災害是1991年賽洛瑪颱風(Thelma)，死亡5,956人。而2012年寶發颱風則在受影響人數(625萬)、災害最嚴重損失創下最嚴重紀錄。截至12月4日海燕颱風菲律賓官方統計結果，死亡、失蹤人數(7,469)與受影響人數(1,124萬)也都超過過去歷史紀錄，災害損失與寶發颱風相當。另外，除了EM-DAT資料庫外，菲律賓曾在1881年9月颱風造成20,000人死亡，因時間久遠，所以較無此部分資訊描述，僅只有一筆歷史死亡人數說明。

表3.菲律賓1900-2013死亡人數、受影響人數、災害損失統計^[13]

[13] 資料來源:EM-DAT；NCDR統整

發生頻率極低且高變異性，使得其歷史資料參考價值降低，幾乎完全無法預測，另外所造成的巨大損失帶來極大的風險，使區域或國家經濟社會產生嚴重影響，稱為巨災(Catastrophe)。2011年東日本大震災，其中大地震、海嘯及核能等，造成大規模收容及巨型損失；2012年寶發颱風在菲律賓引發土石流及暴潮影響，造成1,900人失蹤死亡，堪稱2012年最嚴重災害；同年美國颶風Sandy以及長達一年美國乾旱，造成經濟損失和原物料波動，連動影響全球經濟情況，綜觀以上對於巨災說法，可參考死亡人數、收容人數、經濟損失……等。

雖然巨災沒有門檻訂定，但此次海燕颱風符合巨災情況，死亡人數達5,680人，最高收容人數量約440萬，建物損毀約118萬棟(表4)。與近期巨災事件-311東日本大震災及臺灣近年來嚴重災害臺灣921大地震或莫拉克颱風比較，海燕颱風最高收容人數是東日本大地震8倍，是莫拉克風災收容人數500倍之多，在災害發生後，需要收容440萬人次的收容量，相當1.5個台北市這樣多的人數，大量收容人數便成為災後收容的課題。

另外，建物損毀造成災民居無定所，受損的建物勢必全部拆除，方能就地重建，但重建復原需考量的面向太多，必須考量重建當下暫時性安置，此次菲律賓海燕颱風118萬棟毀損，如每戶四人就約有近500萬人需安置臨時住所；另外還需考量原地重建，還是另尋低災害潛勢地區重建。

表4.日本、菲律賓、臺灣過去巨災情況

註：莫拉克颱風期間，最高收容人數達8,189人

巨大災害發生都讓政府單位招架不及，所以在任何災害發生前做好準備工作，替任何災害來臨前奠定好基礎，不論物資儲備還是緊急協調機制規劃和巨災救災體制，這都是為每一種不確定性災害做準備，所以臺灣應提早完善巨災因應計畫。

臺灣跟菲律賓地理位置近，每年也都遭受颱風侵襲，此次海燕颱風造成嚴重生命財產損失，讓臺灣對此次巨災衝擊影響有所警惕，為此也開始探討如果海燕颱風侵襲臺灣會有怎樣的災害情況，甚至臺灣會遭受如海燕般的颱風影響等情境模擬，這都是NCDR關切的情況。此次的主要災因是島嶼地區遭受暴潮海岸侵襲影響，海岸受到暴潮影響已不是第一次發生，2012年颶風Sandy引發暴潮侵襲紐約及紐澤西海岸，也是因風暴造成暴潮溢淹災害，所以臺灣應對海岸溢淹加強災害情況模擬，降低颱風造成暴潮溢淹的災害衝擊影響。另外，以連續三年遭受巨災衝擊的菲律賓情況為借鏡，臺灣應該為巨災做情境擬定與災防救規劃，以因應未來可能引發之大規模災害。