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颶風Sandy 在 10/22 於加勒比海生成到結束共十天，行經古巴、海地侵襲美國，最後在加拿大結束。沿途皆造成不少災情，最嚴重是在 美國東岸 ，沿海各州死亡人數已經達 110 人以上，其中以紐約州最為嚴重 (48 人)其次為紐澤西州 (24 人)、賓州( Pennsylvania )(14 人)(統計至 11 月 3 日)。分析其原因最主要為颶風造成暴潮侵襲沿海城市，暴潮溢淹導致低漥地區淹水，尤其以地下鐵、隧道等最為嚴重。另外，由於變電所爆炸導致大規模停電，影響衝擊包括：華爾街股市交易休市暫停、各式由電腦控制的系統無法正常運作、通訊及網路系統中斷，導致醫院因為停電、淹水等必須撤離，各式經濟損失概估 500 億美元以上。 鑒於颶風( Sandy )對於美東造成嚴重災情衝擊，引發淹水、地鐵交通設施、資通訊中斷、大規模疏散撤離、維生系統及供電、醫療體系，甚至核電廠運作等議題產生，因此國家災害防救科技中心擬初步蒐集有關颶風 ( Sandy )對美東地區相關災情及政府應變處置做為等相關資料進行綜合分析，期望在分析過程中能汲取此事件寶貴學習經驗，以供國內相關單位在防救災上借鏡參考。
1.1 颶風的發展過程
10/22 熱帶低壓於加勒比海生成，並於當日晚間增強為熱帶風暴，持續往北移動。 行經中南美洲，已造成嚴重傷亡，死亡與失蹤人數達 80 餘人( 主要為海地與古巴 )。之後 10/29 以 C1 級颶風登陸美國東岸大西洋城， 最大風速為 150km/h ，暴風半徑約 790km 。 10/30 當日適逢大潮，加上颶風外圍環流強勁向岸風持續吹拂引發長浪影響，於紐約沿岸暴潮高達 4.2 公尺造成 暴潮溢淹、海水倒灌，重創沿海城市( 紐約、紐澤西沿海 )。最後 10/31 減弱為熱帶氣旋，續往加拿大地區前進，亦在當地造成 2 人死亡。 Sandy 颶風路徑如下圖 1 所示。
1.2 降雨影響
颶風 Sandy 最強之強度僅達 C2 等級 相當於台灣颱風分級之中度颱風。由於颶風 Sandy 在登陸美東地區時與北方南下冷空氣接觸，雖然颶風中心的強度快速減弱( 熱帶風暴等級 )，但冷熱系統交會後，增強環流的風速與環流降雨強度。主要強降雨區位於颱風登陸點南側，包括：紐澤西南部、德拉瓦、馬里蘭及維吉尼亞等地。至於紐約市與紐澤西北部嚴重淹水區為降雨相對較少的區域。累積降雨分布如下圖 2 所示，連續三天累積降雨量，在馬里蘭州，最高達 300 毫米，紐約市三日累積降雨量約在 50 毫米以下。
圖1 颶風 Sandy 路徑圖，圖中空心的颶風標誌表示颶風等級為熱帶風暴，颶風標誌 1 號者為颶風等級 C1 級，標誌 2 號者為颶風等級 C2 級。
圖2 10 月29 日、30 日、31 日美東地區三日降雨圖。較強雨勢集中於颶風登陸點以南地區，紐約市與紐澤西州嚴重淹水區在強降雨區的北側。
1.3 暴潮衝擊
颶風 Sandy 於紐澤西州大西洋城附近登陸，颶風半徑達790 公里，範圍非常大，風吹使得紐澤西州以北地區在颶風接近期間，屬於颶風環流之向岸風，為颶風引起長浪之影響區域，而且颶風 Sandy 登陸美東期間適逢當地大潮期間，颶風中心通過地區氣壓下降並抬昇當地海平面高程，引發暴潮溢淹。根據紐約下城區，砲台公園潮位站潮位資料顯示，颶風登陸期間最高潮位發生在10/30 00GMT。
颶風所造成的潮位差( 綠色線 )高達 2.5 公尺。滿潮加暴潮造成實際觀測潮位達到約 4.2 公尺高( 紅色線 )，創歷史新高。( 歷年最高為 1960 年 3.99 公尺 )
紐澤西州以北沿岸地區( 包括紐約市 )，受暴潮、大潮及長浪多重因素之影響，暴潮溢淹引發海水倒灌大範圍且嚴重之災情，從災後航拍影像可見愈靠近海岸地區受災愈嚴重，儼然類似海嘯侵襲。
圖 3 10/29~10/30 紐約市曼哈頓地區砲台公園潮位站觀測資料，藍色線為天文潮，綠色線為暴潮位差，紅色為實際觀測潮位。( 單位為英尺 )
紐約市( New York City )為美國最大城市，人口約 830 萬人( 約台北 3.1 倍 )，面積約 786 平方公里( 約台北 2.9 倍 )，有曼哈頓區、布朗克斯區、皇后區、布魯克林區、史泰登島區等五個區。紐約地區並不是本次颶風降雨集中地區，也非上游降雨流至下游的影響，造成紐約市區漫淹最主要原因是暴潮，暴潮由哈德遜河東岸溢淹後進入曼哈頓區， 造成紐約市區大淹水，當地媒體報導最大淹水深達 4 公尺，原本 24 小時營運的紐約地鐵系統停擺，市區大範圍停電停話，位於曼哈頓區之國際金融中心華爾街以及聯合國總部都受到影響 ，災情分布概圖如圖 4 所示。同時，FEMA 宣告紐約、紐澤西、康乃狄克州部分地區為災區，如圖 5 所示。
圖 4 颶風 SANDY 災害影像
圖 5 FEMA 宣告的災區範圍
2.1 維生設施損壞情形
1. 電力系統受損
A. 電力系統受損及復原概況
B. 電力系統受損原因
C. 影響衝擊
2. 天然氣中斷
A. 災情狀況
B. 作為與後續觀察
3. 通訊系統
A. 受損情況
B. 衝擊影響
2.2 交通設施衝擊
1. 地鐵系統
A. 災情狀況
B. 衝擊影響
C. 處置作為與復原狀況
圖 6 曼哈頓下城區地鐵系統災情
2. 道路交通
Ａ. 災情狀況
B. 處置作為與復原狀態
圖 7 紐約市公路隧道關閉( 資料來源 : http://www.mta.info/nyct/maps/)
3. 航空運輸
A. 災情狀況
B. 衝擊影響
2.3 醫療院所衝擊與應變
1. Bellevue Hospital Center( 貝爾維醫院 )
2. NYU Langone Medical Center ：有 786 床。
3. NY 南布魯克林區的 Coney Island( 科尼島 )Coney Island Hospital
4. Manhattan Veterans Affairs Hospital 和 the New York Downtown Hospital
2.4 其他災情
1. 金融設施
2. 核電廠
3. 皇后區火災
4. 工地安全、公共安全
10/29~10/30，紐約證券交易所及那斯達克股市兩天連續休市，紐約、華盛頓、費城和巴爾的摩等四大經濟中心幾乎全面癱瘓。穆迪首席經濟學家山迪指出，紐約到華盛頓之間地區的的生產毛額，一年約達二點五兆美元，因此該地區的經濟活動每停擺一天，產出額便損失約 100 億美元。經濟損失估計金額各有出入，整理部分災損資料於下：
依美國「國家應變計畫」（National Response Plan, NRP ）規定，當大型災害發生時，受災地區州長向中央請求支援，經 FEMA 評估災情後由總統宣布為災區，並由 FEMA 負責通報相關部會進駐成立災害應變中心，對地方政府提供交通運輸協助、通訊聯防輔助、公共工程協助、森林防災防火、資訊計畫協助、災民緊急安置、民生資源補給、醫療衛生提供、都市搜索救援、有害物質處理、民生食物供給、民生能源供給等重大緊急支援任務（Emergency Support Function , ESF）（陳國明 2012 )[註1]。 颶風 Sandy 災害應變過程如下：
10/25:
10/26:
10/27:
10/28:
10/29:
10/30:
[註1]陳國明（2012），重大災害救援動員效能之研究－以美國「卡崔娜」颶風為例並兼論國軍救災之角色，空軍學術雙月刊第620期。
5.1 疏散撤離
在颶風來襲前，紐約地區預計撤離37 萬 5 千人，馬里蘭州海洋城海岸線至麻薩諸塞州達特茅斯間，超過 640 公里的地區都成為撤離區，在本事件中發布緊急撤離命令與自願疏散的郡( 台北時間 101/10/30 )，條列說明如下：
1. 紐約市 NEW YORK CITY：
紐約的颶風疏散區域 A 區、 B 區、 C 區，見 圖 8 之劃設是根據颶風登陸後的強度所預先劃定的區域，在颶風 Sandy 來襲前，強制性疏散住在 A 區的民眾，包括：
圖 8 紐約市附近的颶風疏散地圖
2. 紐澤西州 NEW JERSEY：
3. 康乃狄克州 CONNECTICUT
5.2 收容安置
有關颶風 Sandy 的安置情形，根據 Google 平台下的建立危機地圖( crisis map )，如下圖所示，在該平台下，並列出最新美國紅十字會在各城市、州之收容所的可收容人數、已收容人數、剩餘空間等統計資訊。
圖 9 Google 提供 Crisis Map 的收容所位置圖
6.1問題探討
1. 暴潮衝擊
本次颶風 Sandy 侵襲美東， 紐約地區 3 日累積降雨在 5 0 毫米以下，降雨並非災害主要原因， 主要危害來自颶風( 暴風半徑達 790 Km ) 引起的暴潮與長浪侵襲海岸地區，因為暴潮使海水位抬升，再加上長浪影響，使得海水溢淹沿海重要城市，從災後照片、影像看來，儼然是海嘯侵襲的畫面，惟暴潮往內陸推升的能量低於海嘯，所以災情主要在海岸地區。 由於紐約市災情主要來自暴潮，暴潮在峽灣地形加乘下，災害更嚴重， 根據 FEMA 公開的調查結果，除紐約外 Perth Amboy, South Amboy, Morgan 等城市的災情不亞於紐約市 ，如圖 10 所示。另外，大陸外面的島弧是抵禦暴潮等最佳天然屏障，紐澤西州陸地受到島弧的天然屏障，暴潮災損小，但是位在島弧上的大西洋城即受到暴潮重創，如圖 11 所示 。
圖 10 峽灣地形使紐約市遭受暴潮衝擊下災害更為嚴重( 圖中圓點為 FEMA 災後
調查建物位置及災情，藍色：只有淹水、紫色：淹水及結構受損、紅色：只有結
構受損)
圖 11 紐澤西州災損集中在陸地外圍島弧
探討紐約地鐵重創原因：紐約交通運輸管理局（Metropolitan Transportation Authority, MTA）依據颶風預警，於10 月 28 日晚間7 時起關閉所有地鐵、公車和通勤鐵路之運作服務，因應颶風來襲，將地鐵通風口以木板覆蓋做好防洪準備，地鐵出入口以沙包及木板圍阻及封閉 ，如圖 12，並派警員駐守。檢討成效，該作法對於暴潮衝擊防護能力顯然不足，導致地鐵浸水災情。
圖 12 紐約地鐵防護設施
2. 地下空間( 地鐵、 隧道及地下室 )淹水
由於地下空間淹水，造成地鐵中斷、曼哈頓地區聯外大眾運輸中斷；地下室淹水造成供電設施損壞，搶修耗時，短時衝擊正常生活秩序 。
3. 停電衝擊
由於變電所爆炸造成大規模停電，同時也因為強風吹斷路樹， 壓斷輸電路線、通訊線路；地下室淹水等問題造成大規模停電。停電導致通訊網路中斷、電腦關閉等問題，使得地鐵控制中心、辦公大樓、股市交易停擺，更造成已疏散撤離的病患無法查詢病歷、用藥資訊等困擾。
4. 應變作業制度完整
美國資訊發達，對於先期的災害規模的評估、受災範圍、預警、應變與疏散撤離作為均有其成效 ，而且重建評估在災害未發生前 10/25 即已啟動。此次應變以行動功能編組的整合平台，美國家家突發事件管理系統（ National Incident Management System, NIMS ）在大規模災害應變時，能掌握重點，應變及時、復原迅速、資訊整合公開，使民眾能掌握事件狀態之變化。惟受災經驗少的區域其脆弱性常超乎預期 ，還是造成嚴重衝擊 。
5. 都市防洪系統老舊
人口集中大都會區，開發速度永遠高於防洪系統改善，尤其像紐約市這樣大型城市，人口高度集中，各項開法與公共建設皆已定型，老舊防洪設施改善不易，例如有 100 年歷史以上的地鐵，設計當時不可能考慮到這類型的洪災狀況 。
6. 醫療院所撤離得宜
大規模停電與淹水，迫使醫院必須撤離病患，所幸撤離得宜，並未造成傷亡人數增加，惟因為停電造成病歷資料無法讀取；淹水造成書面病歷泡水，使得醫護銜接困難。
7. 核電廠停機機制
因強風、洪水、斷電及水道佈滿垃圾，影響核電廠運作，總計有 3 座反應爐停擺。另災前因例行檢查而中止核電廠電力供應。
6.2 借鏡與省思
颱風或颶風在各地區造成的衝擊型態不盡相同，以大陸型國家，平原廣闊，颱風衝擊以 沿岸地區受暴潮衝擊為主，不同於台灣地區，多高山，災害衝擊主要是降雨匯集衝擊山區造成崩塌、土石流、山洪暴發河道衝擊、淤積，下游排水不及溢淹等災害類型。
美國地區受颶風衝擊的災害類型也是以暴潮溢淹為主，
除本次 Sandy 颶風外，2005年卡崔娜( Katrina ) 侵襲路易斯安那州紐奧爾良 (New Orleans )，海水位暴漲、堤壩崩潰，市區大面積淹水 ，傷亡嚴重 ；另外還有 2008 年 5 月熱帶氣旋納吉斯( Nargis )橫掃緬甸南部海岸，暴潮影響，發生嚴重海水倒灌造成約數萬人喪生 。
台灣過去海岸地區也曾遭遇過暴潮與長浪的衝擊造成海岸結構物損毀、海岸侵襲、國土流失，例如： 民國 83 年 8 月 道格颱風衝擊，造成龍洞南口遊艇港破壞、宜蘭烏石港及東北沿海岸堤多處損毀，其中龍洞南口遊艇港損失最為嚴重根據分析颱風引起的暴潮偏差值( 暴潮減天文潮 ) 達 1.37m 以上( 侯和雄等[註2]， 1995) 。
民國 86 年 6 月長浪影響造成高雄旗津海岸公園藝術廣場破壞。 民國 91 年辛樂克颱風，造成宜蘭海岸地區嚴重侵蝕，危及海底光纖電纜登陸段，宜蘭頭城地區也因為長期海浪衝擊，造成海岸侵蝕嚴重。民國 98 年 6 月蓮花颱風沿台灣海峽北上，造成台南、高雄、屏東沿海，海堤破損、海水倒灌、養殖漁業損失、海岸侵蝕等。
1. 調整易致災區防救計畫，建立海岸防災計畫，建全防災體系
在東日本 311 大震災，海嘯侵襲海岸地區 ，使全台開始思考海嘯侵襲的防救計畫，建議應將海嘯防救計畫的重點調整納入為海岸遭受暴潮溢淹等災害類型的防救計畫 ，以建全從山區坡地災害、低窪地區洪水災害到海岸地區的海岸災害防救體系 。
2. 災前整備工作之強化
雖然這次颶風氣象預報的準確性相當高，但政府相對於防災的準備工作仍有待加強，例如電力中斷可能引發的重大衝擊( 如華爾街股市交易休市暫停、醫院停電影響服務等 )，其實可透過事前的積極準備或情境推估，有效降低災害損失。
3. 改善都會地區關鍵設施防洪能力
這幾年連續發生泰國曼谷洪災、韓國首爾洪災、北京淹水等首都型洪災，更早台北也因為納莉颱風，淹水災情嚴重。因此，對於都會區洪災的因應對策，除加強災害預警、疏散撤離計畫外， 針對關鍵設施( 捷運、地下隧道、電力設施、通訊設備 ) 必須重點加強改善防護計畫。且此次部份關鍵基礎設施是被海水浸泡，對設施傷害比更甚以往。
4. 建立醫療院所 、社福機構撤離計畫
日前才發生署立新營醫院北門分院火災事件，雖然災害類型不同，但都面臨大量病患撤離作業，這次紐約醫療院所撤離，有計畫且撤離得宜，但是因為停電後造成病歷資料欠缺，暴露醫護銜接困難等問題，也值得未來擬訂撤離計畫中做好規劃。
5. 大規模疏散撤離計畫之擬訂
這次颶風事件引發大規模疏散撤離行動，撤離人數達30 萬人以上，如此大規模撤離行動應是於事前已擬定之計畫，建議國內 可參考其計畫內容及運作機制，以因應國內未來可能引發之大規模災害 。
6. 快速災後調查機制
FEMA 在災後立即從空中透過衛星與航拍取得最新影像，同時亦將災後影像資訊公開在網路上；另外， FEMA 也派人透過現場調查，進行災區建物的災損認定。其中資訊公開方式、災後調查方式可作為未來台灣災後調查的學習目標。
7. 災前復原重建計劃的訂定
這次颶風事件造成各式經濟損失概估超過數百億美元以上，如此大規模災害重建歷程需要相當長的時間，若能事先依據境況評估規劃災後之復原計劃，將有助於提升災後復原效率。
8. 都市老舊房屋更新計畫
這次颶風事件凸顯紐約都市老舊房屋問題，房屋的易損性會隨屋齡提高。台灣也有這此類的問題，建議提高國內都市老舊房屋更新的速度。
9. 避難處設備更新規劃
在此次大規模疏散的行動中，紐約的避難處所適時的滿足各項災民需求( 取暖設備、醫護等 )，其與時俱進的態度，可作為國內防災避難工作之借鏡。
10. 全民網路勘災功能之整合
這次颶風事件中有除了公家機關的調查外，不少私人機關及民眾自發性的在網路提供重要的災情資訊。未來國內若能建立相關的整合機制，結合公私部門所有資源，將有助於國內災時緊急救災之工作。
[註2]侯和雄、王玉懷、陳森河 (1995)，颱風暴潮之探討龍洞案例，第 17 屆海洋工程研討會。
