巴西里約熱內盧州2011年1月坡地災害事件探討報導

巴西位處南美洲，是拉丁美洲最大的國家，其人口、面積都是全球第五大，人口高達1億9千萬人。近年經濟成長快速，與中國、印度、俄羅斯合稱為金磚四國，巴西國內生產總值GDP全球排名第8(2010年)。根據2010年資料，巴西人類發展指標(Human Development Index, HDI)=0.699，全球169個國家中排名第73。比較中國大陸其GDP全球第二、HDI全球排名第89，兩國家情況類似，都屬於發展中國家，大都市地區經濟發展快速，人口快速移居大都市，同時存在嚴重貧富差距。巴西將於2012年主辦世界盃足球賽；2016年將在里約熱內盧市主辦奧運會。

巴西北部是亞馬遜河流經的廣闊雨林地區，人煙稀少，東南部地區多丘陵，大部分人口居住於此，是巴西人口最稠密的地區，其中聖保羅市(San Paulo)是首都暨第一大城市，巴西地形與本次災區位置示意圖，如圖 1所示。

圖 1 巴西地形及災區相關位置圖(資料來源：巴西地理統計局)

里約熱內盧州(Rio de Janeiro state)位在聖保羅市東方，是本次坡地災害災情最嚴重的州，該州位於南迴歸線附近，氣候屬於熱帶與亞熱帶地區，面積4萬3千平方公里，人口1千6百萬人，相較台灣地區，面積比台灣略大，人口比台灣少。以里約熱內盧市為例，全年平均溫度21.5~27.7℃，全年平均降雨量1,172.9毫米，雨季集中在12月到隔年4月左右，月平均累積降雨約在100~170毫米之間，資料詳見表 1。

表 1 里約熱內盧市氣候平均數據(資料來源：Weatherbase)

本次災害主要發生在里約熱內盧州(Rio de Janeiro state)內，其中又以新富麗堡(Nova Friburgo)、特勒索波里斯(Teresópolis)、貝德羅保利斯(Petropolis) 等三座城市尤為嚴重，其位置如圖 2所示，基本資料如表 2所示。該州除里約熱內盧市(Rio de Janeiro)等沿海城市水平高程較低以外，內陸城市高程約800餘公尺，主要沿山區谷地建城，如圖 3所示。

圖 2 里約熱內盧州地圖及受災城市位置分布圖(資料來源：Mapa regiões com dificuldade de acesso (Foto: Editoria de Arte/G1))

表 2 受災城市基本資料

圖 3 主要受災城市災前全景(照片來源：維基百科)

(一) 災害簡述

巴西里約熱內盧州，當地時間1月11~12日因為鋒面過境，造成當地24小時內降下260毫米雨量，部分地區河水暴漲至5公尺高，因居民在山谷地帶建築聚落，造成居民、房屋、道路，同時被泥土和巨石掩埋。最嚴重的地區為里約熱內盧市東北方山區，根據統計(2/13)：死亡人數達884人，失蹤超過518人同時造成35000人流離失所。

表 3 巴西坡地洪水災情各地死亡人數統計表

巴西位在南半球，現在正值夏季豪大雨期間，根據收集資料顯示，夏季暴雨造成的洪水、坡地災害發生頻繁，每年皆釀成嚴重災情，歷年災情分布顯示災害主要分布在北部、東北部、東南部，詳如圖 4所示。使得住在偏僻山區、房舍簡陋的居民，經常是自然災難的受害者，瞬間而下的土石流，使他們走避不及而遭活埋，也因此造成山區歷年災害不斷，根據近十年收集的歷年災情顯示，傷亡人數有大幅增加趨勢，尤以本次災害最為嚴重，最受矚目，如圖 5所示。(本圖為NCDR透過CNN、BCC、路透社、巴西通訊社等新聞資料，雖已盡可能收整資料，但仍恐有疏漏之處)

圖 4 巴西例年洪災、坡地災害發生時間與分布彙整

圖 5 近十年災害死亡人數統計表

依據巴西國家氣象科學研究所(INMET)資料顯示，里約熱內盧州山區雨季集中在10月到隔年3月，一月份平均累積降雨量達210毫米(統計時間1961- 1990)，各月平均累積雨量曲線如圖 6所示。

圖 6 里約熱內盧州山區雨量資料。(資料來源：巴西國家氣象科學研究所(INMET))

本次災害發生在降雨集中、人口稠密山區，巴西東南部雨量分布區域，如圖 7所示，其中雨量累積最高的地方即本次主要災害位置，包括：新富麗堡(Nova Friburgo)、特勒索波里斯(Teresópolis)、貝德羅保利斯(Petropolis) 等三座城市。圖 8顯示24小時累積降雨達260毫米mm，打破歷史紀錄(113mm, Nova Friburgo, 1964/1/24)，同時兩天降雨也超過一月份平均累積降雨量。

從收集資料顯示，主要崩塌災害發生在1月12日凌晨，當時最高時雨量達60毫米以上。由於崩塌災害發生在深夜，居民沒有逃生警覺，也未做好事前的疏散避難，遭遇崩塌掩埋，逃生、搶救困難，所造成的災害傷亡也相當嚴重。由資料顯示，坡地崩塌並非發生在單一位置，而是密布在山區各處，如圖 9所示。

圖 7 巴西東南部2011/1/11~1/12日累積降雨分布圖(資料來源：巴西國家氣象科學研究所(INMET))

圖 8 Nova Friburgo 附近時雨量、累積雨量紀錄圖(資料來源：巴西國家氣象科學研究所(INMET))

圖 9 主要坡地災害災情照片(照片來源：Agencia Brasil)

根據NASA Earth Observatory提供的衛星影像，新富麗堡鎮(Nova Friburgo)災前、災後衛星影像顯示災後多處地區發生崩塌、土石流，如圖 10所示。特勒索波里斯(Teresópolis)災後影像顯示，多處地區發生嚴重崩塌事件，如圖 11所示。

圖 10 新富麗堡鎮(Nova Friburgo)災前、災後影像(資料來源：NASA)

圖 11  特勒索波里斯(Teresópolis)災後影像(資料來源：NASA)

(二) 災害類型

豪雨造成的災害類型在世界各地都很類似，包括都會型淹水、山洪爆發、坡地崩塌、道路橋梁中斷等，分述如下。

1. 都會型淹水(如圖 12)

(1).淹水地區民眾在淹水期間並未事先疏散至異地，進行垂直避難移至二樓，並等待救援(圖中圈繪處)。

(2).救難人員利用橡皮艇救出受困民眾。

(3).都會地區淹水導致鐵路運輸中斷。(本次水災除了里約熱內盧州外，也發生在聖保羅州)

圖 12 都會型淹水災害(地點：Franco da Rocha, São Paulo(1/12) )(照片來源：Agencia Brasil)

2. 山洪爆發(如圖 13)

(1). 山洪爆發、溪水暴漲，緊鄰河邊房屋基礎流失，房屋損毀。

(2). 河川行水區內及附近的建築物受到大量土石衝擊、掩埋。

(3). 河道平緩處，因土石淤積、河床與陸地齊高，由於受災範圍廣闊，並無法全面立即疏浚河道，雨季期間，仍存在高災害風險。

圖 13 山洪暴發(地點：Theresopolis(1/12) ) (照片來源：Agencia Brasil)

3. 坡地崩塌(如圖 14)

(1). 山區開發未做好管制或水土保持，導致高密度的山坡地開發，是造成嚴重災情的主要原因之一。

(2). 建築物緊鄰陡峭的山坡地，未做好適當退縮距離，當崩塌發生時，建築物立即遭大量土石淹埋。

(3). 災後許多建物已成為危樓，無法居住，居民需另外覓地安置與遷居。

圖 14 崩塌災害照片(照片來源：Agencia Brasil)

4. 道路橋梁中斷(如圖 15)

(1). 當崩塌災害發生在道路上、下邊坡時，直接衝擊道路造成中斷；山洪沖刷橋墩，橋梁遭沖毀而中斷。道路橋梁中斷造成傷患搶救與物資運送的困難。

(2). 工程單位利用當地特性，緊急搶通橋梁。

(3). 軍方架設倍力橋搶通交通。

圖 15 道路橋梁中斷照片(照片來源：Agencia Brasil)

(一)搶救災歷程

1/11~12連日暴雨，在Nova Friburgo(新富麗堡)、 Teresópolis(特勒索波里斯)等山城發生大規模坡地災害，造成死傷人數破歷年新高。

第一時間各相關單位立即投入救災，包括軍隊亦立即動員投入救災工作。

1/13  地檢署組成工作小組，派員進入受災嚴重山區，協助進行罹難者遺體辨識工作，加速遺體辨識工作，以利後續安葬事宜。(資料來源：MPRJ網站)

1/14由於災區地處偏遠山區，因多處道路橋梁中斷，傷患運送不易，軍方立即設立野戰醫院，以就近協助民眾醫療處置。野戰醫院主要工作包括傷病患就醫、疫苗接種與環境消毒工作(資料來源：巴西政府網站)。

1/15政府派出社工人員與心理專家進駐Nova Friburgo和Teresopolis的收容避難所(資料來源：MPRJ網站)

1/18已修復93%地區的電力系統、65%的供水系統(資訊來源：巴西政府網站)。

1/18恢復通往山區的主要交通要道，加速大型機具進入山區進行復原工作(資訊來源：巴西政府網站)。

1/19 無國界醫生組織進駐山區，協助災後復原工作，有超過10個NGO團體協助復原重建工作(資料來源：巴西政府網站)。

由於巴西受災經驗頻繁，因此有秩序地進行各項應變作為，例如：雖未來得及在災前進行疏散，在災害發生後立即疏散大量民眾進入避難收容場所；民間救援物資也快速運抵集結場所，義工亦立即投入支援將物資分類發放；政府衛生單位運送飲用水、急救消毒藥品；罹難人數眾多，為了加速民眾辨識親人的作業，地檢署進行遺體容貌照相，提供家屬辨認，避免過多民眾接觸遺體；大部分淹水地區在暴雨停後，淹水情形也很快退去，復原情形較快，但是山區崩塌、土石流災害復原等工作相對耗時，且遷居安置工作更需要長時間的規劃實施。

圖 16 災害發生、緊急搶救、災害復原等照片(照片來源：Agencia Brasil)

圖 17 疏散避難、物資集結發送、災民安葬等照片(照片來源：Agencia Brasil)

(二) 政府因應政策

巴西總統 Dilma Rousseff 視察災區，並宣布(1/17)投入4.6億美金的重建預算。

1/18 目前正在為5600多個無家可歸的家庭尋找土地興建房舍，以盡速搬遷居住。

1/18 州政府擬定低利率信用貸款及長期還款辦法，以提供民眾重建家園與購買生產機器。低息還款期可達十年，寬限期的範圍兩至四年。(Agencia Brasil)

1/18 地檢署，通知要求受災城市檢送各地防洪計畫書，以檢討該次事件是否超過防洪設計標準。(資料來源：MPRJ)

1/18州政府擬定相關條例草案，希望加強對大地工程環境風險進行診斷，針對高風險區域進行管控，以減少山體滑動。並對山坡地30度以上的地區進行開發監測。(資料來源：巴西政府網站)

1/19 政府宣誓建立「全國災害預警系統」，希望能減少災害發生造成的損失。(資料來源：巴西政府網站)

(三) 國際反應(資料來源：維基百科：January 2011 Rio de Janeiro floods and mudslides)

世界銀行 : 提供美金485萬協助救災。

美國：表示將捐助10萬美金予巴西。

阿根廷：除了表達慰問之外，並提供巴西當局即時援助和針對位於里約熱內盧山區受災戶援助之意願。

薩爾瓦多：表達慰問以及援助之意願。

墨西哥：願意協助無家可歸的居民。

西班牙：表達最深刻的哀悼，以及援助的意願。

英國：慰悼此次災害中所有受災者。

委內瑞拉：表達巴西的聲援。

澳大利亞：總理表示慰問。

(一) 山坡地開發管制

由於近幾年經濟發展快速，位於巴西第二大城「里約熱內盧市」的鄰近地區亦隨之發展，例如：度假旅店、小型工廠林立，從受災照片顯示，受災地區並非位於貧民聚集地區，而是樓房、商業區林地的發展地區，民眾原在山谷地區築起聚落，但逐漸擴張範圍，往山坡地發展，開發行為未做好適當管制，破壞山坡地水土保持，是引發崩塌、土石流的主要原因之一。巴西當地媒體討論本次災害是否因為氣候變遷，導致暴雨成災？結論是非法佔用土地可能加劇災情。巴西科技部指出：約有5百萬巴西人還住在類似的坡地災害風險區，同時目前至少還有800處類似的坡地災害風險區(巴西政府網站)。因此州政府擬定相關條例草案，希望加強對大地工程環境風險進行診斷，針對高風險區域進行管控，以減少山體滑動，並對山坡地30度以上的地區進行開發監測。

圖 18 巴西仍有許多民眾居住在高坡地災害風險地區(照片來源：Agencia Brasil)

(二) 災害預警系統建置

巴西國家氣象科學研究所(Instituto Nacional de Meteorologia, INMET)有天氣預報、數值預報、氣象觀測站、雷達觀測氣象系統，但沒有完整災害預警作業，同時面積比台灣大的里約熱內盧州的氣象常規觀測站+自動觀測站共有22站，台灣地區「局屬觀測站」+「自動氣象站」+「自動雨量站」共計400餘處，遠高於里約熱內盧州。根據巴西當地媒體報導：「Nova Friburgo市政府官員指出INMT的預報是沒有警告效果的，因為日常收到的氣象預報中，都會有「大雨」的預報，但是沒有警告效果…。」為了解決當前氣象預報到災害應變中間的接軌，巴西政府宣誓建立「全國災害預警系統」，希望能減少災害發生造成的損失。

(三)防救災體系運作

由於巴西洪水、坡地災害頻繁，因此有相當豐富的救災經驗，本次災害主要發生在深夜凌晨，因此警覺性低、災情傷亡嚴重，而且大規模崩塌災害造成民眾、房舍遭大量土石掩埋，救援不易。同時三個受災城市皆位於高山地區，增加搶救災及醫療補給困難：其中以新富麗堡 (Nova Friburgo)最為偏遠，山區道路沿河谷興築，部分穿越2,000餘公尺高山，容易因崩塌災害中斷，另外，水、電、維生等設施亦因災害中斷，恢復耗時，高山地區緊急救援，仰賴空中運輸。因此相關防救災體系與應變作為皆須依據當地特性作規劃與整備。

 (四) 坡地環境脆弱敏感區域劃設

根據美國USGS統計報告指出，里約熱內盧州是巴西坡地災害歷史紀錄最多的地區，加上近年經濟發展，人口集中往大城市，因此鄰近山區的開發增加坡地災害風險的暴露程度。該州原本就是高災害風險地區，再加上這次災害衝擊使原本脆弱地區更為敏感。目前立即面臨的問題，包括：河道平緩處，因土石淤積、河床與陸地齊高，研判無法立即疏浚河道，雨季期間，仍存在高災害風險；災後許多建物已成為危樓，居民需另覓安全地點進行安置與遷居。因此建立更細緻的坡地災害脆弱地圖與風險地圖，成為該州進行土地規劃利用管制最重要的依據。

本次巴西里約熱內盧州發生的坡地災害是近幾十年來災情最嚴重的坡地災害事件。其死亡、失蹤總人數達1400人以上，超越2009年莫拉克颱風對台灣造成的傷亡人數。雖然造成本次災害的雨量僅達24小時累積260毫米的驟雨，但是因為坡地的開發，形成嚴重災情。未來面臨的問題包括：山區環境災後脆弱，禁不起再一次災害衝擊；為解決當前問題，需要建立災害預警應變管理系統；評估災區聚落安全，災區復原、重建、遷建，山區開發管制等問題。

其中台灣面臨的山坡地開發管理問題，山區的觀光發展、都會型坡地社區的開發、山區道路開發建設、地質環境脆弱、坡地災害風險溝通及大規模崩塌管理等問題皆類似，應從巴西里約熱內盧州的坡地災害事件引以為借鏡，做好坡地防災管理工作，以減少災害對台灣山區的衝擊損失。