2011 瓦西颱風(Washi)對菲律賓衝擊的探討(12月)

瓦西(Washi)颱風(當地稱為SENDONG熱帶風暴)，於2011年12月侵襲菲律賓民答那峨島，災害造成的死亡人數達1,268人，超過2011年初的巴西坡地災害事件[註1]，是2011年傷亡最嚴重的颱洪災害事件(World Bank, 2011[註2])，瓦西颱風是2011年第19個侵襲菲律賓的熱帶風暴，其路徑詳如圖 1所示。依據歷史資料，少有颱風通過該區域，民眾對於十二月的颱風經驗不足，且最大降雨發生在深夜，即使降雨(180mm /24hrs)尚未超過過去累積的量，仍造成嚴重傷亡。另外，菲律賓當地媒體報導山坡地過度開發，加劇災情等因素，為本次災害中最足以提醒所有災害防救工作者，面對每一次災害都不能掉以輕心，面對自然環境的維護更需謹記在心。

圖 1、瓦西颱風(熱帶風暴SENDONG)侵襲菲律賓路徑。(資料來源：NDRRMC熱帶風暴SENDONG報告)

• [註1]2011巴西坡地災害事件，可參閱第68期災害防救電子報(http://www.ncdr.nat.gov.tw/Epaper/Epaper.aspx?id=77)
• [註2]http://www.worldbank.org/

菲律賓由7千多個島嶼組成，分為呂宋(Luzon)、維薩亞斯(Visayas)和民答那峨(Mindanao)三大島群。全國共劃設17個大區(Region)之行政區劃，下轄76個省(Province)。民答那峨位於菲律賓最南端，面積94,630平方公里(約台灣之2.6倍)。全島分為6個大區，本次受災最嚴重的Cagayan和Iligan就位在第十區：北民答那峨（Region X: Northern Mindanao）。

民答那峨屬熱帶氣候，過去在太平洋西北產生的颱風，很少登陸民答那峨，但瓦西 (Washi) 颱風於2011年12月16至17日侵襲民答那峨，造成嚴重災情。聯合國人道主義事務協調辦公室(Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, OCHA)統計資料顯示，主要受災影響地區包括民答那峨之第九、十、十一、十三區，和維薩亞斯南端之第七區(Region XII: Central Visayas)。

圖 2、菲律賓遭瓦西颱風侵襲，主要受災地區示意圖。(資料來源OCHA)

根據菲律賓國家災害風險降低與管理委員會(National Disaster Risk Reduction and Management Council, NDRRMC)於2012年2月10日統計報告指出，瓦西颱風共造成1,268人死亡、6,071人受傷、181人失蹤。其中第十區死亡人數最多，共計1,206人，而該區首府Cagayan de Oro[註3]和另一大城市Iligan[註4]之死亡人數分別為674人和490人，更是受災最慘重的地方。

根據Google地形圖顯示(如圖3所示)，流經兩個主要受災城市的河川約20~40公里，但是分別發源於800、2400公尺(Kitanglad山國家公園)的山區，河川短、水流急，因此災害發生的又急又快，令當地居民措手不及。Cagayan地區的Iponan River 沿河兩岸地區及海岸地區皆嚴重受到洪水的衝擊，如圖 4 所示。

圖 3、北民答那峨地區地形圖。

圖 4、Cagayan地區2011年12月20日衛星影像圖。[註5]

• [註3]卡加延德奧羅面積488平方公里(約台北市之1.8倍)，人口56萬人。
• [註4]伊里甘面積775平方公里，人口40萬人。
• [註5]資料來源：NASA Earth Observatory。http://earthobservatory.nasa.gov/

每年的5~12月是西北太平洋的颱風季，在此期間熱帶地區的擾動容易發展成颱風，影響西北太平洋周圍國家。2011年12月15日，於菲律賓東部海面形成的颱風瓦西，侵襲民答那峨島，造成當地嚴重災情，其中又以Cagayan與Iligan兩地最為嚴重，以下將針對此次釀災之颱風歷程及降雨分析進行說明：

• 颱風歷程

熱帶性低氣壓在12月15日下午增強為颱風，隔天下午4點登陸菲律賓民答那峨島。瓦西颱風登陸後移速減緩，在菲律賓Cagayan與Iligan兩地滯留超過6小時，造成當地嚴重傷亡。颱風中心在12月17日凌晨4點離開民答那峨島，晚上9點登陸普林賽薩。瓦西颱風的強度一直延續到12月19日才減弱為熱帶低壓(Tropical Depression, TD)，而颱風自登陸至離開民答那峨島期間歷時約18小時。如圖 5所示。

• 降雨分析

瓦西颱風對菲律賓的影響自12月13日起，持續至19日才減弱為熱帶低壓(TD)。由TRMM衛星資料所估算的雨量顯示，整場颱風降水最大處在民答那峨島的西北方，累積超過400mm(圖 6)。颱風移速與當地受災情形有很大的相關。此次整場颱風的平均速度約為24km/hr，但在滯留重災區Illigan與Cagayan兩地期間(12/16 20:00 ~ 12/17 2:00)，移行速度驟減，降至約15km/hr。根據菲律賓氣象測站(Lumbia)資料顯示，在滯留Illigan與Cagayan兩地僅6小時的期間。瓦西颱風在當地降下約180mm的雨量，約等同於當地月氣候降雨量的2倍。

圖 5、瓦西颱風歷程分析與相對時間對應之衛星雲圖。

圖 6、TRMM衛星計算12月13~19日累積降雨量、Lumbia測站颱風期間每日降雨量與該測站月氣候值。 (資料來源:美國NOAA、菲律賓氣象局)

據2012年2月10日NDRRMC統計報告指出，瓦西颱風造成死亡人數為1,268人，6,071人受傷，181人失蹤。傷亡人口分布在第五、七、九、十、十一區及CARAGA和ARMM地區，其中第十區死亡人數最多，共計1,206人，而該區兩個城市Cagayan和Iligan死亡人數分別為674和490人，更是這次受災最慘重的地方。在NDRRMC，2011出版的年度十大颱風報告中將瓦西颱風列為最嚴重的颱風，遠大於次嚴重的Pedring 颱風(9月24-28日，死亡人數85人)。

另外，瓦西颱風災導致51,144房屋損壞，其中有13,585全毀，37,559半毀，整體房屋損壞最多的第十區，就有39,888棟房屋受損，其中Cagayan和Iligan兩市分別有19,952和18,819棟房屋損壞。受毀損的房屋屬於該地區生活貧困家庭，對於就地重建之能力有限，此外不易尋求合適地區作為暫時臨時屋之地點，而已完成的臨時屋有限，無法滿足眾多流離失所的家庭，對於當地民眾生存更是困難。

整場災害的總損失估計達20.5億披索(約合台幣14.2億元)，其中公共設施損失最多約達13.6億披索，次為私人資產3.9億披索，和農業損失3億披索。

公共設施包含道路橋樑、學校建築、衛生設施、維生管線，其中又以道路橋梁損失佔其比例89%最高，損壞的情況多為道路護坡崩塌、土石流淹蓋、路基流失及河海堤崩壞等。在公共設施中學校建物損壞，此部分間接顯示學童受教育的困境。

在維生管線的修復情況中，Cagayan修復成效比Iligan快，二月初的電力及供水皆已恢復95%以上，相較之下，Iligan電力僅修復75%，抽水站也只復原了10%。由於當地災害處於惡劣環境，生活上亦有明顯弱勢，對於環境衛生條件不佳之情況下，恐有持續惡化的可能性，而鄰近地區對於疾病、疫情擴散的情形需加以重視。災害的復原需要較長時間，因此維持維生管線運作及控制環境衛生便值得後續持續關注。在農業損失方面，當地主要損失為農作物，預估損失金額為2.6億披索(約台幣1.8億元)，其次為漁業2300萬披索，畜牧業1700萬披索，及蔬菜類260萬披索。由於當地多以第一級產業為主，自給自足的經濟型態在農地損壞的情況下，糧食來源需靠外界援助或貿易，這部分的經濟復原工作有待政府給予補助及輔導。

從各區域損失比較結果來看，第十區總損失額最多約為18.4億披索(約台幣12.6億元)，其次為第十三區Caraga的1700萬披索(約台幣1170萬元)，其餘地區推估損失皆低於1000萬披索。

由於災害發生突然且急迫，生命財產損失嚴重，對於當地民眾心靈衝擊不小，聯合國相關組織針對當地成人與孩童進行輔導與諮詢，並追蹤孩童恢復就學情況，其追蹤結果顯示約8%的學童尚未恢復災前就學情況。而追蹤亦保護孩童在災後不受到虐待、剝削和販賣，以確保安全且協助返回到正常狀態。

截至2012年2月，主要六個受災區的疏散中心共計收容了108,808的家庭，575,533人，其中70,314戶388,319人皆屬於第十區，而Cagayan市和Iligan市各收容了38,071戶228,576人，和20,249戶90,285人，是影響人口最多的兩個城市。而事發至今，來自政府或民間組織等團體所投注的救災成本已達18億披索(約台幣12.5億元)，而約八成的經費將用於第十區先前的應變及未來重建復原的工作上。

圖 7、瓦西颱風洪災影響區域與疏散撤離統計示意圖。(資料來源：OCHA)

菲律賓政府防救災組織為「國家災害風險降低與管理委員會(National Disaster Risk Reduction and Management Council, NDRRMC)」[註6]，前身為「國家災害協調委員會(National Disaster Coordinating Council, NDCC)」。相關應變作為皆由該單位負責協調與執行，該單位又可以分為RDRRMC(行政區的辦公室)、LDRRMC(地方的辦公室)。NDRRMC 在瓦西颱風期間共出了47份處理報告與一份結案報告。災害應變期間，菲律賓政府還執行兩項重要決策包括：

• 2011/12/20總統發布第303號公告，宣告國家災難狀態，包括在第七(Central Visayas)、第九(Zamboanga Peninsula)、第十(Northern Mindanao)、第十一(Davao)與第十三(Caraga)行政區(菲律賓分為17大行政區)，透過聯合國駐地協調人員，接受國際人道組織的救援協助行動，尤其是第十區(北民答那峨，本次最嚴重災區)。
• NDRRMC 在2012年1月3日簽署備忘錄文件中(NO. 17. 2011)，成立科學調查與風險評估委員會(Scientific Research and Risk Assessment Committee, SRRAC)真對本次瓦西颱風造成的暴洪(Flashflood)進行調查。該委員會進行引起Cagayan與Iligan兩城市的災害，進行科學研究與災害風險評估，建議將包括減少此類災害衝擊與避免此類災害復發的行動與解決方案。

菲律賓政府其他應變作為包括：

1.整備階段

• 13日政府提升藍色警戒狀態(Blue Alert Status)
• 14日發布紅色警戒狀態(Red Alert Status)
• 菲律賓氣象單位(Philippine Atmospheric, Geophysical and Astronomical Services Administration, PAGASA[註7])，12月14日對瓦西颱風提出第一份警告，之後持續不斷提供惡劣天氣的公告，包括洪水與強風警告。
• NDRRMC 也透過各種管道，傳達瓦西颱風的訊息，包括行政部門通知、簡訊、傳真、NDRRMC網頁、Facebook與Twitter。

2.緊急應變管理階段

• 區域性的RDRRMC 與地方性的LDRRMC負責人立即協調當地的各種組織，評估救災物資運送的管道，包括陸路、水運或空運等方式。
• 12/17菲律賓總統視察NDRRMC與所屬單位，並指示：長期的減災措施，以解決河道淤積、森林開發與礦物開採造成的問題；辨識高風險區域，以解決民眾居住、發展和遷移到安全居所；要求災害預警必須提前3天，以減輕颱風或自然災害衝擊影響；利用這3天預警期間，針對颱風可能影響地區的軍隊、民眾與財產，進行疏散撤離；審查災害管理草案，包括疏散撤離的維護和運輸之費用。制定自然災害危機處理手冊。
• 12/21菲律賓總統視察災區，尤其是Cagayan 與 Iligan 兩城市。

3.復原階段

• 12/27 政府與NDRRMC提出復原計畫，包括：總統批准額外救災基金，搶修Mandulong 一、二號橋梁，以加快運送救災物資。
• 搭建臨時教室，教育當局保證有足夠臨時教室，可供學生完成這學年的學業。
• National Food Authority, NFA 保證提供災區足夠糧米。
• 改進早期預警系統，協助居住在危險地區民眾進行疏散避難。
• 對於頻繁遭受災害的地區，地方政府增加避難收容中心的興建。
• 在受災嚴重的Cagayan市宣布：部分地區為「禁建區」 (No Build Zones)。
• 災難狀態將使政府啟動60天物價控制機制。
• 政府貸款機構為災民提供無利息貸款。

• [註6]NDCC於2010 年更名為NDRRMC與調整組織，直接隸屬國防部，負責災害或是緊急事件中，民眾的安全與福祉。NDRRMC網址：http://www.ndrrmc.gov.ph/
• [註7]PAGASA網址：http://www.pagasa.dost.gov.ph/

造成此次菲律賓嚴重傷亡的瓦西颱風強度並不強，整場颱風期間的最大瞬間風速不超過100km/hr，一直維持在輕度颱風的強度。因此在氣象上，造成菲律賓超過1000人死亡的原因，主要還是歸因於短時間內的大量降雨。再者，從西北太平洋1971-2010年颱風路徑分布圖發現，過去30年中，侵襲民答那峨島的颱風個數約10~15個，而通過此次重災區(即民答那峨島西北部)者，則僅約3~4個左右，由於該區鮮少遭遇颱風侵襲，若因此使得當地居民防災意識偏低，疏於防備，將造成該區受災情形更加重。

根據華盛頓郵報報導(12/19)，災區當地山區遭到非法砍伐或改種植鳳梨，降雨快速的流經沒有植被覆蓋的土壤，造成破壞力嚴重的暴洪，尤其最大洪峰發生在半夜，衝擊來不及準備的民眾，且缺乏洪災預警系統，使得傷亡更加嚴重。同時Cagayan 河氾濫、溢流，當天晚上大潮，高1.24m，導致河水不易排出，水流回堵，導致淹水更加嚴重。