2020 印尼雅加達洪災事件(1月、2月)

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雅加達是印尼的首都集政治、經濟及文化中心,因為長期地層下陷、人口多且密集、海平面上升威脅等原因,讓雅加達在遭遇極端降雨事件時,具有極高的淹水風險。2020年初兩起洪災事件,共造成71人死亡,道路封閉導致交通受阻,經濟損傷嚴重。除了持續以工程手法整治水患外,印尼政府也決定以遷都的方式,減緩因人口數過多所帶來的問題,並促進印尼區域均衡發展。

一、雅加達歷史天然災害概述

雅加達位於印尼爪哇島的西北方,鄰近出海口、座落沼澤地,共有13條河流匯流於此,因為持續的地層下陷,當暴雨來襲,加上海平面上升的因素,淹水就成為雅加達最常見、影響最嚴重且影響範圍最廣的問題,2007年、2013年、2020年的洪災分別造成80人、47人、66人的死亡,2007年2月的洪災,是近年來雅加達最嚴重的洪災事件,損失金額高達4億美元(117億新臺幣) [1,2,3]

雅加達地區的雨季大約在每年的九月到隔年二月,乾旱發生在雨季來臨之前,約莫在每年八月到達顛峰。以2019年為例,供應乾淨飲用水的河枯竭,使人民健康受到威脅;灌溉水供應減少,導致農作物歉收;水力發電廠缺水,讓能源危機問題浮現[4]。長期的乾旱也會使得森林大火的發生機率增加,2019年,整個印尼的森林大火的焚燒面積達165萬公頃[5]

二、2020年初雅加達洪災事件

2019年12月31日晚間開始的極端降雨,造成雅加達地區嚴重的大洪災,為七年來之最,印尼氣象氣候和地球物理局(Badan Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika, BMKG)於東雅加達的哈林帕達納克蘇瑪國際機場(Halim Perdanakusuma Airport)記錄到24小時377毫米的降雨量,這個紀錄是自1996年以來最高的單日降雨紀錄,降雨量是平時的六倍。在茂物(Bogor)地區也記錄到中至高強度降雨,高降雨強度導致2019年12月31日22時(WIB[註1]),Katulampa水閘的高度超過110公分,造成吉利翁河(Ciliwung)的溢流[6,7,8]

圖1 2020年1月2日吉利翁河附近受洪災影響地區(資料來源:路透社)[9]

直至1月2日中午,雅加達大都會區(Jabodetabek)仍因大面積淹水而交通癱瘓,此事件總共造成66人死亡(截至2020年1月6日),39萬7,000人流離失所。印尼國家災害管理署(National Agency for Disaster Management, BNPB)指出,西爪哇省洪水發生點最多,共有97處,而雅加達也有63處洪水發生點 [3,6,7]

圖2 BNPB發布的洪水災點分布(上圖)與災情影響情況(下圖)(資料來源:BNPB)[10,18]

洪水於1月3日上午消退,遺留下垃圾與泥土。BMKG預報2020年1月9日至10日,雅加達大都會區可能會出現中度至重度降雨,並伴有強風,且1月9日至12日雅加達灣適逢大潮,故雅加達周圍的城市,緊急狀態從1月1日持續至1月8日到14日不等。此次事件,整個雅加達大都會區及萬丹省,共撤離了27,971人(至2020年1月10日)[10] (圖2)。

圖3 2020年元旦雅加達都會區淹水狀況(資料來源:歐新社)[6]

緊接著於2020年2月25日,雅加達受熱帶氣旋影響,再次降下豪雨引發洪災,暴雨造成的大面積淹水,使雅加達再次損傷嚴重。印尼氣象氣候和地球物理局(BMKG)於雅加達北部的葛馬約蘭(Kemayoran)氣象站記錄到24小時278毫米的降雨量,已經超過印尼的極端降雨標準(150毫米/天)[註2]。據印尼國家災害管理署(BNPB)統計,截至2月26日2月份的洪災事件,雅加達共有87處積淹水,造成5人死亡,疏散近2萬人至緊急避難所,關閉超過1,600個變電站,200多個社區受影響,淹水區域的道路皆封閉,大眾交通停駛。[8,9,18,19]

圖4 2020年2月25日雅加達洪災事件淹水深度與分布圖(標記為總統府位置)(資料來源:BNPB)

接連的洪水災害,使雅加達恢復的更加緩慢也更為困難。這些洪災事件也突顯出雅加達在遭遇極端降雨事件時,所面臨的挑戰,也成為了印尼遷都的推力之一。


註1: WIB:印度尼西亞西部時間(Western Indonesian Time),為UTC+7。

註2:印尼降雨分級標準為(單位皆為毫米/天):Ringan 0.5-20;Sedang 20-50;Lebat 50-100;S. Lebat 100-150;Ekstrem >150。[9]

三、災因探討與政府作為

因為地層下陷、人口多且密集、海平面上升等原因,讓雅加達在遭遇極端降雨事件時,具有極高的淹水風險,印尼政府除了強化雅加達地區的治水,也同時著手進行遷都,暨減輕雅加達人口過多的負擔,試著讓人民遠離淹水災害。

(一)雅加達面臨的問題

印尼雅加達特別首都地域,是印尼的政治經濟文化中心,人口已超過1,077萬(統計截至2020),人口密度超過15,342人/平方公里,數量龐大且高度集中的人口使得災害風險提升,每當極端降雨造成淹水,需避難撤離的人數多,以2020年元旦洪災為例,雅加達大都會區撤離人數達27,971人(至2020年1月10日) [10, 20]

超過負載的人口數,也使雅加達的空氣及水資源污染嚴重、交通壅塞,英國嘉實多(Castrol)公司以衛星定位系統(GPS)數據計算MAGNATEC STOP-START指數,評估全球大城市的塞車程度,2015年雅加達以平均每位駕駛每年33,240次煞車-起步次數,被評為全球最會塞車的城市[11],根據印尼規劃部的報告,雅加達的交通堵塞每年會使印尼損失10兆印尼盾(約200億新臺幣),政府官員經常需警車幫忙開道才能準時抵達開會地點[12]

加上因為超抽地下水作為民生用水,使得雅加達有40%的區域低於海平面,是全球地層下陷最嚴重的地區之一,下陷量最高可達每年25公分,是全球主要濱海城市平均下陷速度的兩倍,預計到2050年,北雅加達將會有95%的地區位於海平面之下(下陷量可見圖5)。Maplecroft針對全球進行氣候變遷脆弱指數(Climate Change Vulnerability Index)評估的報告指出:雅加達的蘇加諾-哈達國際機場(Soekarno-Hatta Airport)隨著海平面上升,最快將於2030年低於海平面,機場外圍地區則會變成湖泊[13]

圖5 雅加達歷年地面下沉狀態[14] (資料來源:萬隆理工學院Heri Andreas博士)

(二)政府作為

2013年雅加達洪災之後,印尼中央政府補助雅加達政府推動「吉利翁河整治計畫」,以疏浚與擴張工程減緩河川的洪汛問題,2017年後,改強調「保水吸收性」的治理方式,規劃垂直排洪防汛的地下儲水井[6]。除了工程整治,印尼政府也多方考量氣候變遷的調適與地層下陷的減緩,提出了遷都的計畫。

超過負載的人口數、嚴重的污染、壅塞的交通、地層下陷等雅加達所面臨的問題,以及地理位置佳、天然災害風險低等東加里曼丹所具備的條件,使印尼政府決定遷都。

2019年8月26日,印尼總統佐科威(Joko Widodo)宣布,印尼首都將從爪哇島雅加達省(Jakarta)遷往婆羅洲島東加里曼丹省(Kalimantan Timur),新首都的相關建設預計於2024年完工,完工後開始分階段遷都,此項遷都計畫預計花費330億美元(約新台幣9700億元),1/5由政府出資,其他部分則透過民間投資、公私合營等方式籌資[註1] [15]

圖6 印尼預計遷都位置:東加里曼丹省 (資料來源:Google)

婆羅洲為世界第三大島嶼,由印尼、馬來西亞和汶萊管轄,有豐富的雨林和礦業資源,也是紅毛猩猩等瀕臨絕種和特有珍稀動物的自然棲息地之一,印尼將婆羅洲稱為加里曼丹島(Kalimantan)。

東加里曼丹省被選為新的首都所在地的五大理由是:「天然災害風險低」、「地理位置佳」、「附近有已發展的都市」、「基礎建設相對完整」、「土地取得容易」[16]

婆羅洲島的南側有爪哇島東側有蘇拉威西島當天然屏障,受颱風、海嘯等災害的影響較小,相對發生森林大火、地震、水災、土石流等災害的頻率較低,整個島的火山活動也只發生在由馬來西亞所管轄的區域,整體的天然災害風險低。

故將政治中心移出,減緩雅加達的負擔,但雅加達仍會是印尼的商業與經濟貿易中心。


註1:2020年8月佐科威總統宣佈,因新冠疫情的影響,遷都計畫將暫緩至2022年再啟。

四、遷都願景

印尼東西跨度達5160公里,相當於13個橫躺的臺灣,大跨度讓印尼的經濟資源高度集中,超過80%皆集中在爪哇島與蘇門答臘島,但其他地方多罕無人煙 [17]

圖7 2017年印尼各島所佔GDP比例[17](資料來源:香港01新聞網)

總統佐科威曾提出要令印尼全國的經濟發展更加均衡,而遷都的目的之一,就是促進區域均衡發展,從人口密度、交通壅塞、水資源、汙染等各面向問題看來,爪哇島與雅加達的確負擔過重。

但有些人擔心遷都會嚴重影響婆羅洲島上豐富的自然資源,目前有近3成的雨林已被開發作為紙漿及棕櫚油的原料。NGO組織也呼籲政府要確保新的首都不會建在保留地或保護區內。總統佐科威簽署政令,保留至少45%婆羅洲的土地作為自然生態保育,並同時在2020年前實現減少26%的溫室氣體排放目標。

五、小結

遷離災害較嚴重的地區,避開災害,是最直接的減災方法,但已經產生的問題和盤根錯節的文化經濟體系非一朝一夕能撼動。雅加達地層下陷、淹水和汙染等問題,除了分散人口,尚需減少河道淤塞、改善排水系統、建置巨型堤防等工程手法以及完善自來水系統、抽取地下水監管等制度規劃的配合應用,才能改善現在雅加達的問題。而新首都地區的吸引力,足不足以牽動雅加達的聚集力,仍需視印尼政府的執行力及時間的考驗。

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