2020 印尼雅加達洪災事件(1月、2月)

雅加達位於印尼爪哇島的西北方，鄰近出海口、座落沼澤地，共有13條河流匯流於此，因為持續的地層下陷，當暴雨來襲，加上海平面上升的因素，淹水就成為雅加達最常見、影響最嚴重且影響範圍最廣的問題，2007年、2013年、2020年的洪災分別造成80人、47人、66人的死亡，2007年2月的洪災，是近年來雅加達最嚴重的洪災事件，損失金額高達4億美元(117億新臺幣) ^[1,2,3]。

雅加達地區的雨季大約在每年的九月到隔年二月，乾旱發生在雨季來臨之前，約莫在每年八月到達顛峰。以2019年為例，供應乾淨飲用水的河枯竭，使人民健康受到威脅；灌溉水供應減少，導致農作物歉收；水力發電廠缺水，讓能源危機問題浮現^[4]。長期的乾旱也會使得森林大火的發生機率增加，2019年，整個印尼的森林大火的焚燒面積達165萬公頃^[5]。

2019年12月31日晚間開始的極端降雨，造成雅加達地區嚴重的大洪災，為七年來之最，印尼氣象氣候和地球物理局(Badan Meteorologi, Klimatologi, dan Geofisika, BMKG)於東雅加達的哈林帕達納克蘇瑪國際機場(Halim Perdanakusuma Airport)記錄到24小時377毫米的降雨量，這個紀錄是自1996年以來最高的單日降雨紀錄，降雨量是平時的六倍。在茂物(Bogor)地區也記錄到中至高強度降雨，高降雨強度導致2019年12月31日22時(WIB[註1])，Katulampa水閘的高度超過110公分，造成吉利翁河(Ciliwung)的溢流^[6,7,8]。

圖1 2020年1月2日吉利翁河附近受洪災影響地區(資料來源：路透社)^[9]

直至1月2日中午，雅加達大都會區(Jabodetabek)仍因大面積淹水而交通癱瘓，此事件總共造成66人死亡(截至2020年1月6日)，39萬7,000人流離失所。印尼國家災害管理署(National Agency for Disaster Management, BNPB)指出，西爪哇省洪水發生點最多，共有97處，而雅加達也有63處洪水發生點 ^[3,6,7] 。

圖2 BNPB發布的洪水災點分布(上圖)與災情影響情況(下圖)(資料來源：BNPB)^[10,18]

洪水於1月3日上午消退，遺留下垃圾與泥土。BMKG預報2020年1月9日至10日，雅加達大都會區可能會出現中度至重度降雨，並伴有強風，且1月9日至12日雅加達灣適逢大潮，故雅加達周圍的城市，緊急狀態從1月1日持續至1月8日到14日不等。此次事件，整個雅加達大都會區及萬丹省，共撤離了27,971人(至2020年1月10日)^[10] (圖2)。

圖3 2020年元旦雅加達都會區淹水狀況(資料來源：歐新社)^[6]

緊接著於2020年2月25日，雅加達受熱帶氣旋影響，再次降下豪雨引發洪災，暴雨造成的大面積淹水，使雅加達再次損傷嚴重。印尼氣象氣候和地球物理局(BMKG)於雅加達北部的葛馬約蘭(Kemayoran)氣象站記錄到24小時278毫米的降雨量，已經超過印尼的極端降雨標準(150毫米/天)[註2]。據印尼國家災害管理署(BNPB)統計，截至2月26日2月份的洪災事件，雅加達共有87處積淹水，造成5人死亡，疏散近2萬人至緊急避難所，關閉超過1,600個變電站，200多個社區受影響，淹水區域的道路皆封閉，大眾交通停駛。^[8,9,18,19]

圖4 2020年2月25日雅加達洪災事件淹水深度與分布圖(標記為總統府位置)(資料來源：BNPB)

接連的洪水災害，使雅加達恢復的更加緩慢也更為困難。這些洪災事件也突顯出雅加達在遭遇極端降雨事件時，所面臨的挑戰，也成為了印尼遷都的推力之一。

註1： WIB：印度尼西亞西部時間(Western Indonesian Time)，為UTC+7。

註2：印尼降雨分級標準為(單位皆為毫米/天)：Ringan 0.5-20；Sedang 20-50；Lebat 50-100；S. Lebat 100-150；Ekstrem >150。[9]

因為地層下陷、人口多且密集、海平面上升等原因，讓雅加達在遭遇極端降雨事件時，具有極高的淹水風險，印尼政府除了強化雅加達地區的治水，也同時著手進行遷都，暨減輕雅加達人口過多的負擔，試著讓人民遠離淹水災害。

(一)雅加達面臨的問題

印尼雅加達特別首都地域，是印尼的政治經濟文化中心，人口已超過1,077萬(統計截至2020)，人口密度超過15,342人/平方公里，數量龐大且高度集中的人口使得災害風險提升，每當極端降雨造成淹水，需避難撤離的人數多，以2020年元旦洪災為例，雅加達大都會區撤離人數達27,971人(至2020年1月10日) ^{[10, 20]}。

超過負載的人口數，也使雅加達的空氣及水資源污染嚴重、交通壅塞，英國嘉實多(Castrol)公司以衛星定位系統(GPS)數據計算MAGNATEC STOP-START指數，評估全球大城市的塞車程度，2015年雅加達以平均每位駕駛每年33,240次煞車-起步次數，被評為全球最會塞車的城市^[11]，根據印尼規劃部的報告，雅加達的交通堵塞每年會使印尼損失10兆印尼盾(約200億新臺幣)，政府官員經常需警車幫忙開道才能準時抵達開會地點^[12]。

加上因為超抽地下水作為民生用水，使得雅加達有40%的區域低於海平面，是全球地層下陷最嚴重的地區之一，下陷量最高可達每年25公分，是全球主要濱海城市平均下陷速度的兩倍，預計到2050年，北雅加達將會有95%的地區位於海平面之下(下陷量可見圖5)。Maplecroft針對全球進行氣候變遷脆弱指數(Climate Change Vulnerability Index)評估的報告指出：雅加達的蘇加諾-哈達國際機場(Soekarno-Hatta Airport)隨著海平面上升，最快將於2030年低於海平面，機場外圍地區則會變成湖泊^[13]。

圖5 雅加達歷年地面下沉狀態^[14] (資料來源：萬隆理工學院Heri Andreas博士)

(二)政府作為

2013年雅加達洪災之後，印尼中央政府補助雅加達政府推動「吉利翁河整治計畫」，以疏浚與擴張工程減緩河川的洪汛問題，2017年後，改強調「保水吸收性」的治理方式，規劃垂直排洪防汛的地下儲水井^[6]。除了工程整治，印尼政府也多方考量氣候變遷的調適與地層下陷的減緩，提出了遷都的計畫。

超過負載的人口數、嚴重的污染、壅塞的交通、地層下陷等雅加達所面臨的問題，以及地理位置佳、天然災害風險低等東加里曼丹所具備的條件，使印尼政府決定遷都。

2019年8月26日，印尼總統佐科威(Joko Widodo)宣布，印尼首都將從爪哇島雅加達省(Jakarta)遷往婆羅洲島東加里曼丹省(Kalimantan Timur)，新首都的相關建設預計於2024年完工，完工後開始分階段遷都，此項遷都計畫預計花費330億美元(約新台幣9700億元)，1/5由政府出資，其他部分則透過民間投資、公私合營等方式籌資[註1] ^[15] 。

圖6 印尼預計遷都位置：東加里曼丹省 (資料來源：Google)

婆羅洲為世界第三大島嶼，由印尼、馬來西亞和汶萊管轄，有豐富的雨林和礦業資源，也是紅毛猩猩等瀕臨絕種和特有珍稀動物的自然棲息地之一，印尼將婆羅洲稱為加里曼丹島(Kalimantan)。

東加里曼丹省被選為新的首都所在地的五大理由是：「天然災害風險低」、「地理位置佳」、「附近有已發展的都市」、「基礎建設相對完整」、「土地取得容易」^[16] 。

婆羅洲島的南側有爪哇島東側有蘇拉威西島當天然屏障，受颱風、海嘯等災害的影響較小，相對發生森林大火、地震、水災、土石流等災害的頻率較低，整個島的火山活動也只發生在由馬來西亞所管轄的區域，整體的天然災害風險低。

故將政治中心移出，減緩雅加達的負擔，但雅加達仍會是印尼的商業與經濟貿易中心。

註1：2020年8月佐科威總統宣佈，因新冠疫情的影響，遷都計畫將暫緩至2022年再啟。

印尼東西跨度達5160公里，相當於13個橫躺的臺灣，大跨度讓印尼的經濟資源高度集中，超過80%皆集中在爪哇島與蘇門答臘島，但其他地方多罕無人煙 ^[17] 。

圖7 2017年印尼各島所佔GDP比例^[17](資料來源：香港01新聞網)

總統佐科威曾提出要令印尼全國的經濟發展更加均衡，而遷都的目的之一，就是促進區域均衡發展，從人口密度、交通壅塞、水資源、汙染等各面向問題看來，爪哇島與雅加達的確負擔過重。

但有些人擔心遷都會嚴重影響婆羅洲島上豐富的自然資源，目前有近3成的雨林已被開發作為紙漿及棕櫚油的原料。NGO組織也呼籲政府要確保新的首都不會建在保留地或保護區內。總統佐科威簽署政令，保留至少45%婆羅洲的土地作為自然生態保育，並同時在2020年前實現減少26%的溫室氣體排放目標。

遷離災害較嚴重的地區，避開災害，是最直接的減災方法，但已經產生的問題和盤根錯節的文化經濟體系非一朝一夕能撼動。雅加達地層下陷、淹水和汙染等問題，除了分散人口，尚需減少河道淤塞、改善排水系統、建置巨型堤防等工程手法以及完善自來水系統、抽取地下水監管等制度規劃的配合應用，才能改善現在雅加達的問題。而新首都地區的吸引力，足不足以牽動雅加達的聚集力，仍需視印尼政府的執行力及時間的考驗。