2023年中國「海河23·7」洪災事件探討

受到杜蘇芮颱風(Doksuri)外圍環流的影響，中國京津冀地區[註1] 7月29日開始，持續遭受暴雨襲擊，北京地區48小時累計降雨量近1,000毫米，河北房山、門頭溝、涿州、邢台3天降雨量相當於近一至二年總雨量(約600毫米)，3天內發出7次紅色預警(包括：暴雨、防汛、洪水和地質等)。由於洪水氾濫廣大，且發生於海河流域中，中國水利部稱「海河23·7」[註2]流域性特大洪水[註3][1]。截至8月18日為止，京津冀地區超過500萬人受災，超過180萬人緊急撤離，並造成62人死亡、34人失蹤，其中北京近129萬人受災。海河23·7洪水事件，已被記錄為海河流域歷史上第二大的洪水事件[註4] [2]。

註1：京津冀地區，分別為北京市、天津市以及河北省簡稱。註2：海河23·7，係指海河流域，2023年7月發生。註3：流域性特大洪水係指一個流域內有3個河系同期發生较大洪水，其中2個河系發生特大洪水的情況[1]。註4：海河歷史大洪水事件：1963年8月2日，簡稱「海河63·8」造成5,119人死亡，受災人口約2,246萬人，經濟損失數十億人民幣[2]。

海河流域可分為(圖 1)：灤河、北三河、永定河、大清河、子牙河、漳河、衛河，等七個支流。此次洪災主要受影響支流為(由北至南)：北三河[註5]、永定河、大清河[註6]和子牙河。北京市以永定河流域為主(少許北三河流域)，天津市則位於海河各個支流中、下游地區，為了有效避免洪水淹沒天津城，將上游洪水順利引導至渤海是以於天津郊區外挖渠道，讓洪水繞過天津市區。

圖 1、海河水系圖（資料來源：災防科技中心繪製）

註5：北三河由潮白河、北運河和運潮鹹河組成。註6：大清河分為北支主要河川由大清河與拒馬河(北拒馬河)合流白溝河，南支主以南拒馬河為主，南北支於河北保定交會，之後再分二支，一為新蓋房水利疏洪道，分擔南北支部分水量，再與趙王新河經過天津後入海，其二南拒馬河繞道雄安新區入白洋澱(天然滯洪池)[3]。

（一）氣象概述

杜蘇芮颱風在7月28日，由福建省沿海登陸(圖 2)，登陸後北上過程減弱為熱帶低壓系統，7月30日開始，其殘餘環流在中國京津冀地區帶來強降雨與強風之衝擊。後續此熱帶低壓殘餘環流由華北地區轉往東北，亦造成黑龍江與吉林兩省亦受到強降雨衝擊。

根據中國國家氣候中心資料顯示(圖 3) [4]，從2023年7月29日至8月1日在京津冀地區之累積降雨高達100～600毫米，最大累積雨量發生於河北邢台臨城縣，高達1003毫米。而此次事件在京津冀地區的平均累積降雨為175毫米，已超過該地區平均年降雨量的三分之一。

圖 4為中國京津冀劇烈降雨成因示意圖[5-7]，可以了解造成京津冀地區劇烈降雨的成因有三：

1. 水氣條件充沛：由於杜蘇芮颱風向北移動，挾帶大量水氣，搭配低壓東側的副熱帶高壓形成強風區，有利於南方水氣傳送。同時，副熱帶高壓西南側之東南風與卡努颱風形成遠距離輸送水氣，這兩股水氣同時匯集於華北地區。

2. 高壓系統阻擋：副熱帶高壓和大陸高壓脊分別位於華北地區的東側和北側，此兩大高壓系統合併形成高壓「大壩」阻擋降雨系統移行，導致京津冀等地區發生長時間強降雨的情況。

3. 山脈的抬升作用：位於京津冀地區西側的太行山提供地形舉升的作用，有利於水氣凝結成雨，增強降雨強度。

由過去的降雨紀錄顯示，華北地區在汛期之降雨影響時間一般不超過2天，例如2012年北京721豪雨持續影響時間為20小時，2016年720豪雨事件則為55小時，然而這一次的降雨持續影響超過3天(2023年7月29日至8月1日)，顯然為極端罕見事件[8]。

圖 2、2023年7月20日至31日杜蘇芮颱風路徑(資料來源：中央氣象署，繪製：災防科技中心)

圖 3、2023年7月29日至8月1日之累積降雨分布[4](資料來源：中國國家氣候中心)

圖 4、2023年中國京津冀洪災成因示意圖[7](資料來源：中國氣象局)

（一）洪水歷程

2023年7月28日至8月1日期間，低壓系統由海河流域的南部漳河、衛河水系開始，行經河北邯鄲(子牙河集水區)、保定(大清河集水區)至北京(永定河與北三河集水區)，最後至河北秦皇島移出流域(圖 1)。災害期間共35條河流有超過水位紀錄，其中21條河流超過警戒水位[註7]，6條河流超過安全保障水位[註8]，另有8條河流超過有紀錄以來最大洪水[9]。其中7月30日子牙河[註9]、7月31日大清河[註10]和永定河[註11]相繼發布編號洪水，直至8月31日12時中國水利部才終止海河流域防汛應變與洪水應變，歷時33天之久。

註7：超過警戒水位(中國簡稱超警)：水位到達或超過警戒水位，該河段若區域開始進入防汛戒備狀態，相關單位落實防守崗位、搶險備料和加強巡查。註8：超過安全保障水位(中國簡稱超保)：主要依據工程條件和附屬設施能確保安全擋水的洪水位上限，保證水位主要採用歷年汛期最高水位作為依據設定。註9：子牙河發布洪水編號標準：子牙河系滹沱河黃壁莊水庫入庫流量達到每秒3000立方公尺[10]。註10：大清河發布洪水編號標準：拒馬河張坊水文站流量達到每秒1600立方公尺，或大清河十方院水位站水位達到警戒水位(9公尺)[11]。註11：永定河發布洪水編號標準：永定河官廳水庫入庫流量達到每秒1000立方公尺，或永定河三家店水文站流量達到每秒500立方公尺[12]。

（二）水庫蓄洪

根據海河水利委員會資料顯示(截至8月10日止)：海河流域內33座大型水庫共蓄水102億立方公尺，相比過去同期增加了65% [13]。其中北京市鄰近水庫[註12] 7月31日起開始調節少量放水操作，上游入流量也從31日開始增加，至8月2日達到平均最大入庫量約每秒1,900立方公尺(圖 5)[14]。其中北京密切相關的密雲水庫與懷柔水庫二者大型水庫(屬北三河集水區)，整場事件中總蓄水34.8億立方公尺，為了調節洪峰流量，在密雲水庫與懷柔水庫聯合調度攔蓄1.47億立方公尺，有效地削減洪峰流量，其最大削減率達99.2%。而淹水嚴重的大清河流域，大清河南支安格庄水庫被啟動(屬大清河集水區)，最大攔蓄1.02億立方公尺，洪峰削減率達54.9%，有效減輕洪水所帶來的衝擊[15]。

圖 5、海河23·7期間北京市水庫入流與洩洪量(資料來源：北京市水務局，災防科技中心繪製)[14]

註12：統計北京市大中型水庫水情日報共計有18個水庫。

（三）蓄滯洪區啟動

為了減少洪水的衝擊，各個大流域皆有劃定蓄滯洪區[註13]。根據海河水利委員會統計：此次洪災啟用八處蓄滯洪區，最大蓄洪達25.3億立方公尺，分別為寧晉泊、大陸澤、小清河分洪區、蘭溝窪、獻縣泛區、東澱、永定河泛區和共渠西蓄(圖 6)[15]，最早啟動蓄洪為寧晉泊與大陸澤，於7月30日20時啟動，主要調節子牙河洪水；爾後為小清河和蘭溝窪，分別於7月31日12時和23時啟動蓄洪，用以蓄存大清河流域的洪水；而東澱於8月1日2時啟動以及永定河泛區於8月2日6時啟動蓄洪功能，藉此調節洪水位，以減緩下游天津市之淹水災害[16]。根據中國的「蓄滯洪區運用補償暫行辦法」，如果蓄滯洪區內的民眾受到洪災淹沒，將可以獲得災害補償[17]。

圖 6、河北蓄滯洪區啟動時間(資料來源：人民網；災防科技中心加值)[15、16]

註13：中國大陸國務院於2010年同意水利部公布《國家蓄滯洪區修訂名錄》包括：長江流域44處、黃河流域2處、淮河流域21處，海河流域28處、松花江流域2處和珠江1處，共98處。若發生蓄滯洪事件，各省政府與流域管理機構，按照《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》給予補償。[17]

（四）洪水警戒發布

中國水利部在7月28日，面對嚴峻的洪水威脅，中國水利部啟動了洪水防禦III級緊急應變。隨著情況的發展，7月30日京津冀地區的洪水防禦應變級別被提升至II級[18]。中國水利部統計京津冀地區水利相關部門，發布洪水預警超過90次，相關省、市的水利部門公告提供防汛責任人與社會大眾發布洪水災害預警達3.41億則訊息[註14]。為了更即時取得水文監測資料，水利部將原本六小時一次的監測頻率縮短至每小時一次。這種密集的監測能夠提供更即時的數據，可更有效地進行水利調配和操作，以應對洪水災害所帶來的挑戰[19]。

註14：中國國務院制定的《國家突發公共事件總體應急預案》所採取的全國性應變預案體系，現行的應變機制將突發事件按照嚴重程度由低到高分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特別重大）等4個級別。並由此發布藍色、黃色、橙色、紅色預警，及啟動相應的四級、三級、二級、一級緊急應變[20]。

（一） 河北省

根據河北省於8月11日召開防汛救災暨災後重建新聞發布會通報(截至 8月 10日止)，此次洪災共影響河北省轄內110個縣（市、區），境內因災害死亡29人，16人失蹤，共造成 388.86萬人受災，撤離175.74萬人，其中蓄洪區共計97.84萬人撤離。受損中小學校、幼兒園 1,150所，受損醫療機構 1,871家，13.15萬公頃農作物絕收，直接經濟損失達人民幣958.11億元[21]。

涿州為此次河北省洪水災情中最嚴重的地區之一，如圖 7所示。涿州位於太行山東側，近山區平原城市；位屬大清河流域中，上游拒馬河，涿州於中游銜接北拒馬河、大石河與小清河匯流處，爾後匯集白溝河。涿州城區中，被劃定小清河分洪區與蘭溝漥蓄洪區中。根據河北省應變管理廳表示：涿州因洪災共15萬人受災[註15]，146村落淹沒，淹沒範圍約225.38平方公里[註16]，水淹深度最高至12公尺。白溝河-保定涿州市東茨村水位站在7月31日超過超警水位(圖 8)，8月1日至8月2日間達保證水位28.61公尺，8月2日更是達到峰值28.94公尺。圖 9為涿州東茨村水位站與衛星影像辨識淹水範圍圖，從衛星影像辨識也明顯發現2日淹水範圍最大，8月5日淹水範圍明顯縮小。

圖 7、中國河北省涿州水利設施位置圖 (災防科技中心繪製)

圖 8、中國河北省白溝河-保定涿州市(東茨村水位站)(資料來源：中國水利部)

圖 9、中國河北省涿州SAR影像洪水範圍辨識(7/30、8/1、8/2 -SAR數據來源：涪城一號、高分三號，高分湖北中心、國家國防科工局重大專項工程中心)；武漢大學遙感信息工程學院繪製[22](8/5- SAR資料來源：Sentinel 1，災防科技中心繪製)

註15：涿州總人口65萬人。註16：淹水面積相當於4/5台北市面積大小(271.8 平方公里)。

涿州洪災可能的災因如下：

1. 山區強降雨匯流至涿州：根據河北水利廳副廳長表示：涿州平均降雨達398毫米[註17]，又為近山區平原交界區，山區逕流直接快速匯集平原區。而涿州又是拒馬河(北拒馬河)、大石河與小清河三河匯流處，又因地勢平緩不易往下排洪。上游鄰近水位站於7月31日22時流量達到每秒7,330立方公尺，大石河匯流北拒馬河流量測得每秒3,100立方公尺，推估流經涿州流量至少大於每秒10,000立方公尺，而白溝河防洪標準僅每秒2,000立方公尺。而上游拒馬河張坊水位站於7月31日接近超警水位103.54公尺，8月1日達峰值(107.5公尺)，至8月2日才降至超警水位以下(104.9公尺)(圖 10)[15]。

圖 10、中國河北省拒馬河-保定(張坊水位站)[15](資料來源：中國水利部)

註17：採面雨量(areal preciptation)計算，此時指事件期間內涿州市內所有雨量之和/雨量站總數。

2. 蓄滯洪區啟動，疏散轉移延滯：蓄滯洪區分別受中國水利部與地方水利廳各自管轄，如何有效聯合操作，為洪災減緩之關鍵，其中大清河流域中，北拒馬河蓄水的水利操作為小清河蓄洪區，因山區上游無任何大中型水庫可以攔水蓄洪，僅可利用小清河蓄洪區調節操作。小清河蓄洪區於7月31日12時啟動蓄洪前，雖早在當日5時方開始告知民眾需疏散轉移安全區，可當時河川水位已經高漲，已淹沒了許多村落。另外，有當地非入戶籍民眾，無法接收到疏散撤離消息，所以錯過了撤離的時機[16]。

3. 保全雄安新區：雄安新區有北京「副首都」之稱，主要分擔北京的政經功能，因此地位相對重要[23]。水利部部長於8月1日表示，洪水不能影響雄安新區，雄安新區必須安全無憂。中國洪水操作模式上游蓄、中游滯水、下游洩水。從涿州至雄安新區[註18]，屬於大清河中游段。為了保全雄安新區，涿州洪水由白溝河向南運移的時候，採取兩個措施，一是啟動蓄洪區，並啟動新蓋房水利樞紐(排洪道)[註19] [24]，將洪水導入東澱蓄洪區；二是小流量水量繞道雄安新區排入白洋淀(澱)天然淡水湖，以減輕洪水對雄安新區的衝擊，但上游洪水量太大，使得白溝河往兩側漫淹(圖 11)，單靠排洪道或原河道之排洪能力，都難以有效宣洩。

圖 11、中國河北省涿州洪災救援接駁區(資料來源：REUTERS/達志影像授權提供)

註18：雄安新區於2017年四月成立，由河北省保定市東部，由雄縣、容城縣、安新縣及其周邊部分地區組成，是中國第19個國家級新區。註19：新蓋房分洪道於8月2日10時測得最大分洪量達每秒2,790立方公尺[15]。

4. 華北平原是中國最缺水嚴重地區，地下水開採已有40年之久[25]。根據中國地質科學院水文地質環境地質研究所(2022)資料顯示：華北地區有地下水分配不均情況，亦有地層下陷漏斗現象(圖 12)。從圖 13顯示永定河與大清河中、下游屬於地層下陷區內；而白溝河沿線城市包括涿州高度約海拔20-70公尺(距海150公里遠)，雄安新區海拔僅只7-20公尺高(距海約140公里)。

圖 12、華北平原深層地下水漏斗等高線圖(資料來源：中國地質科學院水文地質環境地質研究所，2022) [25]

圖 13、華北平原漏斗分布圖(資料來源：中國地質科學院水文地質環境地質研究所，2022) [25]

（二） 北京市

海河23·7編號洪水事件，造成北京市33人死亡[註20]，18人失蹤。北京市防汛指揮部於7月30日分別針對暴雨和防汛發布紅色預警，並呼籲北京市民非必要不要外出，31日又增加地質災害紅色預警。災情方面，北京中心城區內，部分低窪地區出現局部積水情況；北京郊區的門頭溝(屬永定集水區)與房山區(屬大清河集水區)，位處山區，遭受了大雨的襲擊，引發了山洪暴發和土砂災害，河水暴漲，淹沒了周邊的地區，堤防潰堤和橋梁塌陷等災情也相繼發生(圖 14)[26]。

圖 14、北京郊區妙峰山山洪暴發(永定河集水區)(資料來源：AP/達志影像授權提供)

註20：截至8月8日統計。

（三） 天津市

根據天津市人民政府公告：海河23·7洪水事件期間(7月27日至8月14日)，天津市承接上游洪水量達29.2億立方公尺，14日後還有12.3億立方公尺通過天津，洪水直至9月底才完全退去。8月1日淩晨2點起啟用東澱蓄洪區，天津開啟抗洪歷程。雖然天津在此次洪水無人員傷亡，仍有八萬餘民眾撤離安置。8月17日天津市計有4個區62村落停水，主要原因是上游洪水造成水質狀況不佳，無法提供淨水，形成缺水情況[27]。

（一）蓄滯洪區訂定與啟動時機

根據中華人民共和國防洪法，蓄滯洪區內的居民在洪水來臨時將做出犧牲，以“捨小家、保大家”的精神，為整個流域的防汛工作做出貢獻，根據法律規定，這些居民將得到相應的補償。而此次洪災前，過去60年中海河流域啟動蓄滯洪區次數寥寥可數，對於大洪水記憶已是60年前，隨著土地需求增加，關鍵設施擴增，此次災害中有居民表示，並不知住在蓄滯洪區內，故對啟動機制和操作模式不清楚[28]。

中國蓄滯洪區啟動操作：1. 當水位和流量達到啟動蓄滯洪區的標準時，將發布黃色預警；2. 隨著分洪轉移預備命令的發布，橙色預警將被啟動。此時，居民需要開始轉移和清場工作，迅速將區內居民轉移到安全區或蓄滯洪區外；3. 當正式分洪命令下達時，將立即發布紅色警報。這是最嚴重的警告等級，意味著將開啟閘門、扒破堤防進行分洪[28]。

對於已經啓用的蓄滯洪區，村莊農田土地已經大量進水，蓄滯洪區退水需要時間。地勢高的地區，退水相對會快一些，地勢低的地方退水就慢。快的估計一個星期左右就會退去，慢的可能持續時間較長，達到一個月左右。

（二）暴雨保險理賠與否

補償不等同於賠償，面對洪澇災害帶來的損失，一般情況多由市場化的保險公司進行賠償，但在這過程中一些本身生活有困難的家庭或個人，政府部門多會結合政策根據實際情況進行一些補貼，以及啟動保險理賠的監管作業[30]。

根據國家金融監督管理總局截至8月12日10時的統計資料，河北等16個受災地區的保險機構收到保險報案26.06萬件，估計金額人民幣98億元，已理賠案件11.4萬件，賠付金額已達人民幣14.5億元 。其中，國家金融監督管理局北京監管局公布截至8月31日為止，北京各地各財險機構收到受災保險報案3.23萬件，已完成理賠或預付賠款人民幣12.09億元，已結案的賠案或預付賠案2.89萬件，佔總案件近9成[30]。另外，河北蓄滯洪區補償部分農田用地之標準太低，引發當地民眾抗議。

（三）外界救援不易抵達

7月31日有媒體揭露許多外地與民間救援隊遲遲無法抵達河北涿州，因為在等受災地區開立「邀請函」，才能進行跨省救援，但由於許多地區受災嚴重，地方政府本身也受災，無法及時開立邀請函。根據民政部的《關於支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》規定，「邀請函」的目的是避免浪費救援資源，對社會力量參與救災工作的管理，需要事發地的應急管理部門開立邀請函，由獲邀的救援隊伍向管轄地的應急部門報備後，才能前往當地救援，但在特殊情況下也能有權宜辦理方式。民間救援隊等社會應急力量可以依中國應急管理部推動的「社會應急力量救援協調系統」中發布的「災情公告」，申請參與救援，協調中心再根據社會救助力量所在地距離、專業程度、裝備情形等，篩選符合的社會救援力量前往，並提供「通行碼」，可以在一定範圍內高速免費通行，並且憑藉通行碼進去災區[31]。

「海河23·7」洪水事件是一場由極端罕見的強降雨引發的流域性特大洪水，持續時間長、影響範圍大、累積雨量大、局部地區降雨超過極值以及地形分佈特徵明顯等因素，都造成了罕見的大規模天然災害，是一場嚴峻的考驗。海河水利委員會針對流域性特大洪水防禦情況檢討[15]：目前海河水文測站預報薄弱，難以準確預判洪水情況；上游水庫攔蓄能力不夠，導致洪水湧入平原區；而平原區河道堤防設計未達保護標準，排洪能力達不到規劃要求；蓄滯洪區建設延遲，影響有效分蓄洪水。