泰國災害管理介紹-防減災線上博物館

簡述

泰國湄南河流域地勢低平，每逢大雨即經常成為淹水的洪泛地區，土壤肥沃是種植農產的好地方，然曼谷位於湄南河(昭披耶河)河口，又為泰國主要經濟中心，在2011年雨季遭受嚴重水患後，造成嚴重經濟損失，加上近年來全球暖化造成海平面上升，南部暹羅灣沿海零星村莊已遭海水吞噬。因此，泰國政府即積極投入防災預警機制並改善儲水、排水等減災措施，以減少災害風險並與水患共存，平衡農業與科技經濟發展。

地理環境說明

泰國舊名暹邏，位於中國和印度間中南半島之心臟地帶，南連馬來半島。泰國東臨寮國和柬埔寨，南面是暹羅灣和馬來西亞，西接緬甸，國土面積51萬4千平方公里，境內地理特性北邊、西邊為喜馬拉雅山脈的延伸屬於高山地區，位於清邁府的因他暖山(海拔2,576公尺)是泰國的最高峰。東北部是呵叻盆地(Khorat Basin)，平均海拔200公尺，中部是昭披耶河(即湄南河)平原，曼谷位於湄南河出海口附近(圖1)。

圖1 地理位置圖

圖1、地理位置圖

湄南河(昭披耶河)，是東南亞最大河流之一，全長1,352公里，流域面積16 萬平方公里，約占泰國國土面積1/3。湄南河流域除北部高山地區之外，平均海拔不到25公尺，最南端的曼谷周圍海拔高度不到2公尺，地勢低平(圖2)。泰國大部分地區屬於熱帶季風氣候，常年溫度約攝氏18℃，平均年降水量約1,000毫米。11月至2月受較涼的東北季候風影響比較乾燥，3月到5月氣溫最高，可達攝氏40-42℃，7月至9月受西南季候風影響，是主要雨季。10月至12月偶有熱帶氣旋從南海經過中南半島吹襲泰國東部，但在暹羅灣形成的熱帶氣旋為數甚少且弱。

圖2 泰國水系圖(資料來源：維基百科，災防科技中心繪製)

圖2、泰國水系圖(資料來源：維基百科，災防科技中心繪製)

人口及行政區介紹

泰國的行政區劃大致分為四個等級：府(省)、縣(郡)、鎮(鄉)、村：第一級行政區在泰語稱為「จังหวัด」(changwat)，中文譯為「府」，全國共有77個一級行政區，其中包括76個府與府級直轄市曼谷(又稱大曼谷府)，這77個一級行政區一般劃分為5個主要地區，包括北部、東北部、東部、中部與南部地區(圖3)，每個府都是以其首府「เมือง」名稱作為該府的命名。第二級行政區在泰語中稱為「อำเภอ」(amphoe)，中文譯為「縣」或「郡」，其中曼谷的二級行政區總共有50個，稱作「เขต」(khet)，中文譯為「縣」，除曼谷地區以外，各府之下有時候還設有次級縣「กิ่งอำเภอ」，又譯「次郡」或「支郡」。第三級行政區在泰語中稱為「ตำบล」(tambon)，中文譯為「鎮」或「鄉」。第四級行政區是最基層的行政區，在泰語中稱為「หมู่บ้าน」(muban)，中文譯為「村」。

圖3、泰國行政分區(府) (資料來源：維基百科，災防科技中心繪製)

近20年重大災害回顧

泰國位於東南亞，北部多山和南部的半島組成，天然災害包括洪水、崩塌、地震、海嘯、風暴及乾旱等，根據國際災害資料庫(EM-DAT)彙整統計如表1所示，2000年至 2020 年間災害類型發生率最高的是洪水，發生了44 次（佔記錄災害的 56%），其次是風暴（19 次，佔24%）(圖4)。

圖4 泰國近20年(2000年至2020年)重大災害事件比例(資料來源:EM-DAT

圖4、泰國近20年(2000年至2020年)重大災害事件比例(資料來源:EM-DAT)

進一步彙整前5大災害事件死亡人數如表2，結果顯示最嚴重的傷亡為2004年印度洋大地震(稱蘇門答臘－安達曼地震，該海嘯常俗稱南亞大海嘯)，發生於2004年12月26日當地時間(亞齊)上午7點58分55秒，震央位於在印尼蘇門答臘島亞齊省西岸160公里，震源深度為30公里，地震規模9.1-9.3。這場地震在上午8點06分或者8點08分震完之後，引發了浪高高度為15公尺到30公尺的巨大海嘯。海嘯的主要受災區為印尼亞齊省、泰國鎬立（Khao Lak）和普吉島渡假區、斯里蘭卡和印度泰米爾邦，因為正值聖誕連假，渡假區旅客的人數非常多，因此罹難人數和失蹤人數至少30萬人，也導致泰國 8,345人死亡，其中約有一半是外國人，另有9,457人受傷和2,845人失蹤。旅遊勝地普吉島受損嚴重，特別是面向震央的巴東海灘。披披群島有超過200家度假屋被巨浪捲入海中，官方報告已經確認99人罹難及1,100人受傷，當中大部份都是於浮潛時被突如其來的巨浪拋高而摔死，不少人更身首異處，而其他的死者主要是到石灰洞探險時，因為海水突然湧入而溺斃或窒息而死。

其次為2011年洪水災害，損失亦相當嚴重，在77個府中，有64個府受到影響，死亡人數約813人，財產損失約為14,250億泰銖(約467億美元)，本次泰國洪災事件(9-10月)，特別引起國際關注，主要是因為洪水衝擊曼谷北方工業區，造成美國、日本等際大廠的汽車零件、資訊產品產能受到影響；同時洪災威脅了首都曼谷，國際旅客對於當地觀光旅遊卻步，加上本次淹水區域屬全球稻米重要產地(有國際糧倉之稱)。此外，表3統計泰國近20年(2000年至2020年)重大災害事件中前5大經濟損失事件，以2011年洪水事件損失4000千萬美元為最多。

表1、泰國近20年(2000年至2020年)重大災害事件(資料來源:EM-DAT)

表2、泰國近20年(2000年至2020年)重大災害事件中前5大死亡人數事件彙整(資料來源:EM-DAT)

表3、泰國近20年(2000年至2020年)重大災害事件中前5大經濟損失事件彙整(資料來源:EM-DAT)

泰國防救災體系介紹

泰國早期的防救災體系，主要由 1979 年頒訂之「民防法(Civil Defense Act 1979)」框訂。此法主要著墨於災害發生時之減救災業務，並定義內政部長為國家民防委員會主席與國家民防指揮官，擔任協調不同政府部門單位於災後救災的重要角色(AIPA, 2011 )。1997年修訂的版本，清楚定義主要災害類型為「人為與天然災害」、「空襲與戰時災害」及「恐怖攻擊災害」。至此，泰國防救災開始有較清楚的架構(Thailand Country Report, 2006)。

2002年於內政部底下成立「災害預防與減災處(The Department of Disaster Prevention and Mitigation, DDPM) 」，專責災害管理與災時各部門總協調，此部門於 2004 年印度洋海嘯時發生極大的功能，其與國際支援團隊合作無間，使泰國整個防救災體系因此由國家級接軌為國際級。

其後，有鑑於災害之預防重於減救災，在國際友邦的協助下，逐漸加強風險管理與災害預防的概念，並於 2007 年 11 月 19 日新頒佈「災害預防與減災法 2007(Disaster Prevention and Mitigation Act 2007,the 2007 DPM Act)」取代民防法，清楚界定災害防救之分工架構為：

政策制訂主體由「國家災害預防與減災委員會(the National Committee on Disaster Prevention and Mitigation, NCDPM)」決定，並由國家總理擔任主席。其組成包括34個成員，由各災害管理相關部會首長擔任。
依法由內政部長擔任大型災害時的緊急應變處理指揮官。
災害預防與減災處處長依法由國家災害預防與減災委員會（NCDPM）秘書長擔任。
主導之事件指揮官應依2007年的災害預防與減災法委任；其原則為，小型及地方災害由地方政府主動主導(操作層級)，並通報至省政府；鄰近地方政府應從旁協助，省級政府應支應地方政府需求，DDPM應支應並協調其他中央部會於救災之需要；大規模及地方操作層級無法控制之災害，應由省政府主動主導；惟災害擴及數省時，則提升至國家層級，啟動國家機制、由DDPM協調政府各部門協助救災；特殊災害則啟動特殊計畫機制，由專責機構掌控協調(3rdAIPA, 2011)。

在整個防災應變管理上，災害風險管理機制如圖5所示，當災害發生時，分為不同層級災害管理，國家事件則由國家災害指揮部(內政部長)擔任國家事件指揮官，以此類推，地方則由地方政府擔任指揮官進行防救災事務。

圖5、災害風險管理機制

在平時整備階段，各相關單位會製作各種災害潛勢地圖如地震(圖6左)、崩塌(圖6右)、洪水(圖7左)、乾旱(圖7右)，另外，對於各項災害還有災害情境月曆(圖8)，排序各月份可能遇到之災害。當災害發生時，由災害預防與減災處(DDPM)統一發布預警訊息通知所屬各單位，再透過各種通訊設備通知民眾(圖9)。

圖6、地震潛勢圖(左)崩塌潛勢圖(右)

圖7、淹水潛勢圖(左) 乾旱潛勢圖(右)

圖8、災害情境月曆(翻譯自泰國災害風險管理)

圖9、警戒發布流程(災防科技中心，2018)

泰國天然災害監測、預警應變等資訊

泰國建立了許多防救災網站，針對不同災害類別，提供不同種類資訊供民眾查詢，當災害發生時由泰國災害預防與減災處(DDPM)統籌災害資訊並發布相關災害訊息，各類災害則彙整於減災情況信息報告中心(所有網站連結區https://www.disaster.go.th/alllink/)(圖10)。其中，氣象局、皇家灌溉部、礦產資源部為主要天氣、洪水及坡地災害之應變單位，介紹如下:

圖10、減災情況信息報告中心

(一)氣象局

對於氣象方面，由氣象局做氣象預報，並訂定氣象警戒值，其警戒訂定方式，由泰國氣象局(https://www.tmd.go.th/index.php )將泰國分為77個府(省)，並根據氣候模式和氣象條件分為5個部分(圖11)，利用每個部份過去的氣候資料進行分析，最後依據降雨特性訂定警戒值(圖12)，之後再透過各單位發布相關警戒資訊。

圖11、氣候分析分區