馬來西亞災害管理介紹-防減災線上博物館

簡述

馬來西亞最常發生的天然災害為洪水災害，根據2001年至2021年災害事件統計，洪水事件佔全部天然災害的84%，洪水災害造成的死亡人數與經濟損失也最多。歷史上多次重大天然災害事件，促使政府精進其國家災害管理系統，包含於2015年成立國家災害管理局(NADMA)，即現在馬來西亞防災應變時最高的政府管理單位。透過與國際組織合作，馬來西亞國內防災減災、災害管理、災害應變等工作更加完備。本文藉由2021年底至2022年初的吉隆坡地區洪水事件，剖析馬來西亞災害應變的實際操作情形，並簡介幾個當地重要的災害預警與監測系統。

行政區劃與氣候特徵概述

馬來西亞分為東、西兩個區域，各州位置呈現於圖1，首都位於吉隆坡(Kuala Lumpur)，聯邦政府在太子城(Putrajaya)，截至2022年9月，馬來西亞人口已超過3,390萬人，世界排名第45[1]。如圖2所示，馬來西亞共有四級行政區，一級行政區共分為十三個州與三個聯邦直轄區(吉隆坡、太子城、納閩)，二級行政區為縣、省、副縣，三級行政區為區，其下有甘榜[2]。

馬來西亞屬於熱帶海洋性氣候，受東北季風(11至3月)與西南季風(5至9月)影響，雖然馬來西亞並非位於熱帶氣旋常侵襲區域，但沿海地區偶爾會出現暴雨，全年降雨量豐沛，年平均雨量介於2,250至3,250毫米之間，平均相對濕度約為80%至85%[3]。東北季風會造成砂拉越州西南部、沙巴州北部及東北部沿海地區降下大雨，有時會引發東馬地區的洪患，西南季風則主要影響沙巴州的西南海岸，經常引發洪患。[4]

圖1、馬來西亞地圖（資料來源：Martin W. Lewis）[5]

圖2、馬來西亞行政區劃(災防科技中心繪製)

天然災害影響

根據EM-DAT[6]2001年至2021年災情統計，馬來西亞重大天然災害事件共有62件，其中有84%為洪水事件，6%為風暴事件，崩塌、野火、乾旱、地震則為零星天然災害事件(如圖3)；災害影響的人口數以乾旱事件最多，計有220萬人，洪水事件影響101萬人次之，風暴事件影響4.2萬人，排序為第三；災害造成死亡人數排序以洪水事件212人為最多，地震事件造成104人死亡，崩塌事件有26人死亡；災害造成經濟總損失以洪水事件28.8億美元最多，地震事件5億美元次之。綜觀馬來西亞的天然災害，以洪水災害事件最嚴重且最頻繁，其造成的平均損失每年約3.21億美元，且重大的單一天然災害事件就可能造成嚴重的經濟損失，例如2021年底至2022年初發生的洪水事件，災害損失估計約14.6億美元，約佔馬來西亞全年GDP的0.4% 。

圖3、2001-2021年馬來西亞天然災害事件數占比（災防科技中心繪製，資料來源：EM-DAT）

近20年重大災情回顧

由於馬來西亞最常見的天然災害為洪水災害，以下整理馬來西亞2001至2021年影響超過1.5萬人之重大洪災事件如表1，共有13次，這些事件中以2021年底至2022年初發生的洪水事件造成最多人死亡，同時災害損失金額也最高。災害造成影響人數最多的事件是2014年12月洪災；以地區來說，半島東岸的彭亨、吉蘭丹、登嘉樓及柔佛州最常有災情傳出。

表1、馬來西亞2001年至2021年重大洪水災害事件

事件發生時間	災情地點	災情統計
2001年12月22日至2002年1月3日	彭亨、吉蘭丹、登嘉樓	11人死亡，1.8萬人受影響
2004年12月10日至12月18日	彭亨、吉蘭丹、登嘉樓	13人死亡，約1.5萬人受影響，災損約1千萬美元
2005年11月23日至2006年1月12日	吉蘭丹、登嘉樓、吉打、玻璃市、霹靂	9人死亡，約3萬人受影響
2006年12月19日至12月20日	麻六甲、森美蘭、彭亨、柔佛	6人死亡，約10萬人受影響，災損約2.2千萬美元
2007年1月11日至2月1日	柔佛、彭亨	17人死亡，約13.8萬人受影響，災損約6.1億美元
2007年12月7日至12月21日	柔佛、吉蘭丹、彭亨、登嘉樓	29人死亡，約2.9萬人受影響，災損約3.6億美元
2011年1月28日至1月31日	柔佛	2人死亡，約2萬人受影響
2013年12月1日至12月8日	吉隆坡、彭亨、登嘉樓、柔佛、吉蘭丹	4人死亡，7.5萬人受影響，災損約200萬美元
2014年12月16日至12月30日	沙巴、吉蘭丹、彭亨、登嘉樓、霹靂、柔佛、雪蘭莪、玻璃市	25人死亡，超過50萬人受影響*，災損約2.8億美元
2016年12月26日至2017年1月23日	吉蘭丹、登嘉樓、霹靂、彭亨、柔佛、沙巴、雪蘭莪	約2.5萬人受影響，災損約1.3億美元
2019年11月30日至12月6日	柔佛、吉蘭丹、彭亨、登嘉樓	2人死亡，約1.5萬人受影響
2021年1月2日至1月8日	柔佛、彭亨、登嘉樓、沙巴、吉蘭丹、雪蘭莪、霹靂	8人死亡，約2.4萬人受影響
2021年12月17日至2022年1月3日	登嘉樓、吉蘭丹、彭亨、雪蘭莪、森美蘭、吉隆坡、霹靂、麻六甲、柔佛、沙巴	54人死亡*，約12萬人受影響，災損約14.6億美元

根據NADMA修正死亡及影響人數（災防科技中心彙整，資料來源：EM-DAT）

防災體系介紹

1.發展歷程

經歷多次天然災害事件，馬來西亞政府不斷精進其國家災害管理系統（演進時序如圖4所示）。1972年，馬來西亞吉隆坡經歷一場嚴重的洪患，造成巴生谷（Klang Valley）地區32人死亡，18萬人流離失所，以及8,500萬令吉（約新臺幣5.9億元）的損失[7]，促使自然災害管理與救災委員會（Natural Disaster Management and Relief Committee, NDMRC）成立，建立一個整合的國家災害管理系統。

1993年12月，強降雨造成山崩以至雪蘭莪（Selangor）公寓大樓倒塌，導致48人死亡，此事件促使災害管理系統機制從被動轉換為主動積極，主管機關也於1994年轉為國家安全委員會（National Security Council, NSC）。
2004年，因蘇門答臘島規模9.3的地震引發南亞大海嘯，讓馬來西亞劃定海嘯危害潛勢區域，針對海嘯制定緊急應變計畫，並於災後立即成立相關工作小組，致力降低相關風險，並於2005年建立馬來西亞國家海嘯預警系統（Malaysian National Tsunami Early Warning System, MNTEWS）。

2014年，洪水襲擊吉蘭丹、登嘉樓、彭亨和柔佛州，造成25死，疏散超過54萬人。隔年（2015年），成立國家災害管理局（National Disaster Management Agency, NADMA），統籌管理馬來西亞災害相關事務，並參與地方政府、州政府、聯邦政府的災害管理活動。

圖4、馬來西亞國家災害管理體系演進時序圖（災防科技中心彙整）

2.政府部門介紹(馬來西亞國家災害管理局)

馬來西亞國家災害管理局（National Disaster Management Agency，Agensi Pengurusan Bencana Negara, NADMA）是隸屬於總理府的災害管理協調中心，也是馬來西亞國家災害管理的主要機構。NADMA負責督導馬來西亞災害風險管理各方面事務，並透過提高災害管理和災害整備能力，確保人民安全與國民福祉[8]，共分為防災整備司、業務執行司、災後管理司、管理事務司等四大部門，並有企業傳播股負責傳遞真實、透明且準確的資訊，整體架構如圖5所示，四大部門個別介紹如下。

防災整備司

負責制定政策、規劃計畫、全國性的災害後勤規畫及管理，並協調國內和國際組織間的合作，相互借鏡災害管理經驗以降低風險。

業務執行司

負責起草災害管理行動計畫、運作條例或指引，並與相關部門協調、準備以及更新國家災害標準操作程序，協調馬來西亞特別搜救隊的任務操作，管理災害事件相關的監測資訊。

災後管理司

負責起草災後恢復計畫，並收集詳細、完整且獨立的數據，讓利害關係人了解計畫實施後產生的影響，評估規劃階段概述的目標和成果目標，同時從社會、經濟、政治和環境方面衡量對目標群體產生的影響和變化，並協調參與災後恢復活動的政府機構、法定機構、私人團體和志願機構。

管理事務司

提供人力資源管理、財務和行政支持等服務。

圖5、馬來西亞國家災害管理局（NADMA）組織架構（資料來源：NADMA；災防科技中心繪製）

自1957年以來，NADMA每五年會發布一次五年策略計畫，指導國家於防災上優先發展的事項。並透過網站、Facebook、Instagram、Twitter等管道發佈各項災害訊息。

3.救災應變體系

馬來西亞將災害依所需管理與資源級別分成三級(圖6)：I 級表示一個地區內的機構能夠在少量或沒有外部幫助的情況下應對其所在地區的災害。II級災害應變，涉及同一州的多個地區，並且需要集中州資源和部分聯邦援助。III級災害應變涉及多個州或具有複雜的性質，需要聯邦級資源、協調或外國援助。三個級別分別由區級委員會、州級委員會、聯邦級委員會（JPBP，即中央災害管理委員會）管理。NADMA是中央災害管理委員會的秘書處，負責籌備整備活動。

圖6、馬來西亞救災應變三級體系架構圖(資料來源：Malaysia Disaster Management Reference Handbook, 2022[4]）

災害發生期間，馬來西亞消防和救援部（Malaysian Fire and Rescue Department）以及馬來西亞民防部隊（Malaysian Civil Defence Force），會協助受災地區的地區辦事處進行疏散。非政府組織、非營利組織等也會參與其中，例如馬來西亞醫療救濟協會（Mercy Malaysia）、馬來西亞紅新月會（Malaysian Red Crescent Society, MRCS）等，會協助馬來西亞政府於災難發生前、發生時與發生後的人道主義援助，包括災民物資提供、災區重建等[4]。而馬來西亞軍隊（The Malaysian Armed Forces）、馬來西亞皇家警察（Royal Malaysia Police）和其他地方政府機構則負責進行疏散、建立緊急避難所、運營疏散中心並提供救災援助等。在應變期間，當局可以將馬來西亞特別搜救隊（Special Malaysian Disaster Assistance and Rescue Team, SMART）部署到受災地區以展開搜救行動。

國際合作上，馬來西亞是多個國際組織的成員國，並與許多國際組織與非營利團體合作，更加完備馬來西亞國內防災減災、災害管理、災害應變等工作。

災害預警與監測系統

1.氣象局（Malaysian Meteorological Department）

馬來西亞氣象局是氣象監測與預報的官方機構，主要負責監測馬來西亞天氣和氣候變化、短期天氣預報、發布氣象警報及氣候預測、推進氣象研究，以及向民眾提供氣象資訊。在警報方面，馬來西亞氣象局提供風暴、持續降雨、地震與海嘯、熱帶氣旋，以及強風與強浪警報。此外，馬來西亞氣象局也與其他國家和國際組織合作，如世界氣象組職（WMO）和國際氣象衛星中心（International Satellite Cloud Climatology Project, ISCCP），共同研究氣象科學與技術，開展氣象資訊共享與交流，以提高氣象預報的準確性和可靠性。

2. 洪水預警資訊系統（The Official Web of Public Inforbanjir）

洪水預警資訊系統是由馬來西亞國家洪水預報和預警中心（Pusat Ramalan dan Amaran Banjir Negara, PRABN）開發，用以提醒民眾及早準備，提高生命安全與財產保護。此系統提供降雨、水位觀測及警戒資訊與乾旱監測，以文字及地圖點位展示，並推播資訊給民眾。洪水預警資訊系統網址為https://publicinfobanjir.water.gov.my/，圖7為洪水預警系統展示畫面。

圖7、馬來西亞洪水預警資訊系統

除了國家發展的預警系統，馬來西亞也參與東南亞-大洋洲洪水預警系統（The Southeastern Asia-Oceania Flash Flood Guidance, SAOFFG），提供國家水文資訊，讓SAOFFG開發與實行區域性洪水指導與早期預警系統。SAOFFG所包含的國家為：印尼、馬來西亞、巴布亞新幾內亞、菲律賓、新加坡、東帝汶、汶萊。

馬來西亞減災應變作為

本節以2021年底至2022年初馬來西亞洪水事件為例，說明馬來西亞災害應變的實際操作情形。

2021年12月15日

馬來西亞氣象局發布預警，12月16日在霹靂州與彭亨州有黃色暴雨警戒。

2021年12月16日

馬來西亞氣象局擴大發布彭亨、霹靂、玻璃市、吉打、檳城為黃色暴雨警戒，隨後NDCC建議啟動州/地區災害管理委員會，以提高高風險區應對洪水與持續大雨的準備，並呼籲委員會確保每個疏散避難中心都有足夠的資源[9]。

2021年12月17日

受到熱帶氣旋29W影響，在西馬地區持續降下暴雨，氣象局不斷更新連續暴雨警戒，吉蘭丹及雪蘭莪州傳出洪水災情[10,11]，吉蘭丹州開設疏散避難中心[10]。

2021年12月18日

彭亨州的北根（Pekan）測得累積24小時降雨364.5毫米，關丹（Kuantan）測得累積24小時降雨405毫米，超過馬來西亞1991年至2020年平均12月降雨量376.26毫米[12,13]，圖8呈現雪蘭莪州與彭亨州的淹水範圍[15]。雪蘭莪州巴生區（Klang）的太子園（Taman Sri Muda），淹水深度達1.5公尺，造成多數民眾受困家中[16]；新巴生谷高速公路（New Klang Valley Expressway, NKVE）交流道及沙亞南（Shah Alam）收費站淹水，超過670人受困[17,18]。

圖8、雪蘭莪州與彭亨州淹水範圍（資料來源：ISEAS[15] ）

吉蘭丹河（Sungai Kelantan）及戈洛克河（Sungai Golok）到達危險水位，吉蘭丹州內全縣投入洪災應變[14]，雪蘭莪州巴圖水壩（Batu Dam）洩水[19]，雪蘭莪州吉冷結水壩（Klang Gates Dam）因達危險水位開始分階段洩水，同時派出警察戒備預防發生意外[20]；SMART（Stormwater Management And Road Tunnel）隧道啟動分洪，分洪500萬立方公尺的水至Taman Desa水庫，以減緩巴生河水位。SMART是2007年完工的雨水管理與汽車隧道共用之水利設施，建造目的是為了解決吉隆坡巴生河（Klang River）洪水氾濫以及吉隆坡與新街場（Sungai Besi）南部的交通壅塞問題[21]，SMART隧道位置和運行模式如圖9。

圖9、SMART隧道位置(左圖)及運轉條件(右圖)(資料來源：DID[21])

總理伊斯梅爾·薩布里·雅各布（Ismail Sabri Yaakob）指示所有相關部門和機構調動可用資源來對應此次洪災[22]。

2021年12月19日

馬來西亞半島大部分地區已經停止下雨。然而，受到洪水影響，多個州道路封閉，巴士、火車暫停服務，雪蘭莪三個水處理廠停止營運[23]，國家能源有限公司基於安全因素，暫時關閉了雪蘭莪、吉蘭丹等五州及吉隆坡的變電站，約影響了2.8萬戶[24]。

受困於高速公路人員在19日開始分階段獲救並安置在安全位置[17,18]；雪蘭莪州太子園約有 300 名居民獲救並被轉移到疏散避難中心[16]。

統整資訊

總理表示，所有援助和資源均由州和中央災害管理委員會管理與調動，共動員了 66,015 名救災人員前往洪災現場提供幫助，包含皇家警察、軍隊、消防和救援局、民防部隊、公共工程局、社會福利局、地區辦公室和地方當局[25]，另政府將撥款1億令吉(約6.9億新台幣)用於全國房屋和基礎設施的災後維修[23]。

根據國家災害指揮中心（National Disaster Command Centre, NDCC）統計，共有7個州98條聯邦公路、126條州道路受到洪水影響而封閉[26]，據統計，這場洪水事件共造成54人死亡，2人失蹤，總損失約為14.6億美元[27]。

馬來西亞災害管理介紹