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菲律賓所處的地理位置與環境，每年大約有19至20個颱風進入菲律賓附近海域，其中有7至9個颱風登陸，風暴潮和海平面上升等沿海災害的風險高，洪水、崩塌、乾旱和海嘯加劇了自然災害的暴露(CFE-DM, 2018)[1]；群島位於歐亞和太平洋構造板塊之間的「火環帶」內，頻繁發生的地震和22座活火山，對於民眾生活的安全構成了嚴重威脅。因此在國家風險評估上，至少60%的土地總面積面臨多重災害，74% 的人口易受其影響(GFDRR, 2017; Asian Development World Bank, 2021)[2,3]。本文先簡介菲律賓行政區位、氣候與地形等特性，統計近20年主要遭受天然災害類型以及經濟與人員傷亡規模。同時整理菲律賓防救災體系，摘錄各單位負責事項與其特色網頁，最後整理菲律賓國際合作情形，期望透過本文的整理，增加國內對菲律賓災害防救知識及管理資訊的了解。
菲律賓由7,107島嶼組成，分別為呂宋(Luzon)、維薩亞斯(Visayas)及民答那峨(Mindanao)三大群島，北隔巴士海峽與臺灣相望，東濱太平洋，西瀕南中國海與越南相望，南和西南隔著西里貝斯海與蘇祿海與印尼與馬來西亞相望，最北距臺灣南端僅52.8公里。民答那峨位於菲律賓最南端，面積94,630 平方公里（約臺灣之2.6 倍），海岸線長約18533公里。菲律賓全國共劃設17 個行政區(Region)、76 個省(Province)，國家首都行政區(National Capital Region)又稱大馬尼拉都會區(Metro Manila)，是由馬尼拉市在內的17個城市所組成。
![圖 1、菲律賓地理位置與行政區劃分（傅鏸漩等，2013）[4]](/media/frqbfk1m/圖1.jpg?rmode=max&width=500)
圖 1、菲律賓地理位置與行政區劃分（傅鏸漩等，2013）[4]
菲律賓屬於熱帶海洋性氣候，全年氣候炎熱多雨，年平均雨量為2,000至3,000毫米，因地理位置不同，東南部為960毫米，而南部從棉蘭老島往北至呂宋島中部則超過4,000毫米，每年僅有乾濕二季之分，自12月至翌年5月中旬為乾季，6月至11月為雨季。菲律賓位於颱風路徑上，5月至12月為颱風季節，北部呂宋首當其衝，每每造成嚴重災害，南部民答那峨島則颱風較少經過。根據世界銀行報告（2021），菲律賓最熱的月份是四月和五月，最冷的月份是十二月、一月和二月，年平均氣溫27.1℃，季節性相對較低溫度變化約 3°C。全國各地氣溫的空間變化很小。
![圖 2、1991年至2020年菲律賓月平均溫度與降雨量 (ADB World Bank,2021)[3]](/media/2nwfs4y1/圖2.jpg?rmode=max&width=500)
圖 2、1991年至2020年菲律賓月平均溫度與降雨量 (ADB World Bank,2021)[3]
菲律賓群島由於位於環太平洋地震帶上，多地震和火山活動，地形複雜，地貌形態多樣，菲律賓全境有火山五十多座，曾經噴發過22座，其中著名的活火山包括馬榮火山（Mayon Volcano）、皮納圖博火山（Pinatubo Volcano）、塔阿爾火山（Taal Volcano）等，位於民答那峨島上的阿波火山（Apo Volcano）為全國最高點，海拔2,954公尺。菲律賓海板塊和歐亞板塊相互推擠，在菲律賓群島周圍形成複雜的板塊邊界，菲律賓海板塊從呂宋島東南部的太平洋一側向棉蘭老島（Medina）俯衝到歐亞板塊之下，形成菲律賓海溝。歐亞板塊沿臺灣島西南海岸向南海東部呂宋島西側俯衝，形成馬尼拉海溝，最深處達10,540公尺。菲律賓海溝和馬尼拉海溝之間的壓力區，在菲律賓群島形成了許多斷層，斷層分布如圖 3所示。
![圖 3、菲律賓活動斷層分布圖（資料來源：PHIVOLCS）[5]](/media/4okflgew/圖3.jpg?rmode=max&height=500)
圖 3、菲律賓活動斷層分布圖（資料來源：PHIVOLCS）[5]
為探討菲律賓近20年（2000至2020年）重大災害事件，本文根據國際災害資料庫(EM-DAT)[6]，進行彙整統計，圖 4顯示菲律賓近20年主要天然災害發生次數統計結果，顯示菲律賓以風暴為主要天然災害類型，共計168件佔54％，其次為洪水災害(95件，30％）、地震（19件，6％）、崩塌（14件，5％）、火山活動（12件，4％）以及乾旱（4件，1%），代表菲律賓近20年發生的災害事件中有超過一半以上屬於風暴衝擊。
![圖 4、菲律賓近20年(2000至2020年)重大災害事件比例(資料來源：EM-DAT)[6]](/media/o3gpwoi3/圖4.jpg?rmode=max&width=500)
圖 4、菲律賓近20年(2000至2020年)重大災害事件比例(資料來源：EM-DAT)[6]
若以死亡人數及災害損失金額統計結果顯示，如圖 5、表 1至表 3所示，其中以2013年11月8日強烈海燕颱風最為嚴重，造成7,354人喪生，超過1610萬人受災害影響，以及約1千萬美元的經濟損失（表 2與表 3）。值得注意的是，2013年之後死亡人數明顯降至500人以下，但是2014年、2015年以及2020年損失金額損失仍超過100萬美元以上，天災事件數並未減少，但因天災所造成的死亡人數有明顯降低。
![圖 5、菲律賓近20年(2000至2020年)主要天然災害死亡人數分布圖(資料來源：EM-DAT) [6]](/media/lu5hr31o/圖5.jpg?rmode=max&width=500)
圖 5、菲律賓近20年(2000至2020年)主要天然災害死亡人數分布圖(資料來源：EM-DAT) [6]
表 1、菲律賓進20年主要天然災害損失金額（美金）（資料來源：EM-DAT；本文整理）
表 2、菲律賓近20年（2000至2020年）重大災害事件彙整(資料來源：EM-DAT)
表 3、菲律賓近20年(2000至2020年)重大災害事件中前五大經濟損失事件彙整(資料來源：EM-DAT)
菲律賓政體是以總統制與三權分立，行政權屬於總統，內閣各部會首長由總統任命。菲律賓防救災專法是透過1978年1566號總統命令設置「社區災害應變國家計畫」，防救災體系依行政區劃設中央、區域以及地方三級制，但因政策與計畫推動仍由中央主導，地方政府並無太大權力制定相關災害防救法及其應變災害的能力(Iuchi et al.,2019)[7]，因此仍屬於被動救災為主。直至2010年設立「菲律賓災害風險降低與管理辦法(Philippine Disaster Risk Reduction and Management Act of 2010, RA10121」[8]，才真正以減災、整備、應變與復原為框架之災害管理。菲律賓各層級皆設置任務編組之委員會，負責制定、協調與督導政策執行，同時中央與地方政府設有專責機關負責政策實際的執行，介於中間之區域政府層級，則由中央各部會負責，協調整合區域內之各地方政府計畫之編列，避免地方政府防災計畫偏離國家政策。以下針對任務編組委員會組織架構進行介紹。
(1)國家災害風險降低與管理委員會(NDRRMC)
「國家災害風險降低與管理委員會(National Disaster Risk Reduction and Management Council, NDRRMC)」[9]是依據2010年「菲律賓災害風險降低與管理辦法」成立，為跨政府機關部分的任務編組單位，負責制定政策、協調、整合、監督所有災害之管理相關業務，也負責制定「國家災害風險降低與管理架構(National Disaster Risk Reduction and Management Framework, NDRRMF)」，該架構為中央、區域政府、地方政府、跨部門合作、全災害管理以及社區為導向之防災政策基礎，並為國家防災計畫與發展計畫之整合參考。
目前「國家災害風險降低與管理委員會」任務編組，以國防部(Department of National Defense, DND)為委員會主席，民防辦公室為委員會執行主任，科技部(Department of Science and Technology, DOST)、內政與地方政府部(Department of Interior and Local Government, DILG)、社會福利發展部(Department of Social Welfare and Development, DSWD)以及經濟發展署(National Economic and Development Authority , NEDA)，四個部會首長共同擔任副主席，其他委員會成員包括其餘中央部會、地方政府聯盟代表、四位公民團體代表和一位私部門代表，組織表如圖 6所示。
圖 6、菲律賓國家災害風險降低與管理委員會組織表
(2)民防辦公室(Office of Civil Defense, OCD)
民防辦公室[10]直接隸屬菲律賓國防部，為NDRRMC的執行機構，負責制定「國家災害風險降低與管理計畫(National Disaster Risk Reduction and Management Plan, NDRRMP)」，提交給委員會同意後開始執行。同時，針對各種計畫統一國家標準，協助跨部會合作與協調，監督區域與地方政府防災計畫的執行，協助公民團體、社區組織及私部門等參與防災事務，並在災害發生時，負責開設「國家災害風險降低與管理應變中心(National Disaster Risk Reduction and Management Operation Center, NDRRMOC)。
(3)科技部(DOST)
科技部[11]負責協調菲律賓的科技相關項目並製定政策和項目，同時支持國家發展的科學技術領域。在委員會內則負責防災與減災任務，包括災害風險預測與監測、繪製各種風險圖資、實施硬體與非硬體之相關防災措施，發展與營運各種防災預警系統等。科技部底下監控菲律賓大氣、地球物理、火山以及地震之科技服務辦公室包括菲律賓大氣、地球物理和天文服務管理局(PAGASA)與菲律賓火山與地震研究所(PHIVOLCS)。
(4)內政與地方政府部(DILG)
內政與地方政府部[12]協助總統對地方政府監督，制定與執行公共秩序和安全政策、法律及相關法規，以因應自然和人為災害引起的地方緊急情況。在委員會內則負責災害管理之整備任務，應變人員的組織、準備物資、培訓、進行災害演習、規劃以及整體被栽計畫。同時，提供地方政府部門維持公共秩序能力之培訓，並維持人民幸福生活、和平、進步和有韌性社區。
(5)社會福利與發展部(DSWD)
社會福利與發展部[13]負責菲律賓社會福利權利保護和促進社會發展的政府部門，對於緊急救濟和長期為兒童、青年、婦女、家庭和社區、單親父母、老年人和殘疾人 (PWD) 等特定群體開發和豐富現有計劃和服務。在委員會內負責災難緊急應變，包括災損評估、疏散撤離、搜救與災害救助、收容中心開設與管理等。
(6)經濟發展署(NEDA)
經濟發展署[14]為菲律賓最主要的社會經濟計畫機構，主要任務是制定發展方案，向國民政府提供經濟發展措施建議。在委員會內主要負責災害復原，例如災後評估、政策與方案修正建議、安置與重建以及創造生計機會等。
國家災害風險降低與管理委員會(NDRRMC)網站，首頁顯示菲律賓即時的全國災害提醒，同時界接各種災害監測儀表板、應變作為、災害報告以及其重建計畫，如圖 7所示。另外，其他災害監測或提供相關資訊之參與單位參與或提供相關資訊網站如下介紹。
![圖 7、NDRRMC網站首頁[9]](/media/wmkhihd4/圖7.jpg?rmode=max&width=500)
圖 7、NDRRMC網站首頁[9]
(1)風暴、淹水、洪水災害
菲律賓負責淹水與洪水災害單位與可參考之相關資訊網站如表 4所示。其中，菲律賓大氣地球物理和天文服務管理局(PAGASA)[15]是菲律賓政府氣象預報機構，受菲律賓科技部行政監督，該機構負責天氣報告與預報、洪水與天文及氣候等方面相關的服務，其展示系統如圖 8與圖 9所示。
另外，淹水與洪水展示部分為1973年菲律賓政府在日本政府的財政援助下，建置邦板牙省流域(Pampanga River Basin)洪水預報和預警系統(Flood Forecasting and Warning System, FFWS)監測河道水位。另外，在1983年菲律賓大氣、地球物理和天文服務管理局(PAGASA)與國家電力公司(National Power Corporation, NPC)和國家灌溉管理局(National Irrigation Administration, NIA)合作，建構大壩洪水預報和預警系統 (Flood Forecasting and Warning System for Dam Operation, FFWSDO)，FFWSDO主要建置內容，包含PAGASA內之數據訊息中心、洪水預報和預警系統，大壩站、水文站、預警站、中繼站與監測站等，而預警系統由遙測、監控、電信與警告這四大子系統組成，經由這些項目合作運行，監控與預警大壩洪水，降低當豪雨或颱風時期，大壩下游地區的破壞和人民的死亡。後續陸續建置阿格諾河流域(Agno River Basin)、比科爾河流域(Bicol River Basin)、卡加延河流域(Cagayan River Basin)等三個FFWSDO系統，建置好的4個FFWSDO系統示意圖如圖 10所示。
目前菲律賓大學UP NOAH[16]中心彙整各種災害危害度，包括淹水、颱風暴潮、崩塌、火山、基礎關鍵設施以及天氣預報等，其中淹水災害，如圖 11所示。該展示平台也發展三維圖台，地形與建物皆可立體展示，更容易進行溝通。
表 4、淹水災害負責單位與相關資訊網站（資料來源：AHA Centre and JICA, 2015與本文整理）
圖 8、PAGASA網站首頁包括現在天氣雨未來天氣預報、即時警訊連結(資料來源：PAGASA網站)
圖 9、PAGASA網站上天氣、水位以及淹水災害監測系統(資料來源：PAGASA網站)
圖 10、菲律賓建置好的4個FFWSDO系統(資料來源：PAGASA網站)
圖 11、菲律賓淹水100年洪水頻率年危害圖展示平台（資料來源：UP NOAH）
圖 12、菲律賓ILOILO城市淹水危害圖 (資料來源：DOST, 2008)
圖 13、菲律賓崩塌危害圖(資料來源：UP NOAH)
圖 14、菲律賓風暴溢淹危害圖(資料來源：UP NOAH)
(2)火山、地震、海嘯以及崩塌災害
菲律賓火山與地震研究所(PHIVOLCS)[17]負責火山、地震、海嘯以及崩塌災害監測與相關研究，其他參與單位與資訊網站如表 5所示。PHIVOLCS網站首頁將火山、地震及海嘯作為分類入口，如圖 15所示，同時也提供地文災害危害與其分析，包括因降雨引起崩塌或因地震引起崩塌，斷層與地震監測等，皆可從PHIVOLCS網站首頁進入。
(3)災害評估與展示平台
菲律賓火山與地震研究所(PHIVOLCS)之下，還有針對菲律賓危害和風險評估的地理空間資訊系統管理和分析平台(GeoRiskPH)[18]，由科技部提供資金，整合菲律賓工業、能源以及新興技術研究等單位，其中包括HazardHunterPH, GeoMapperPH, GeoAnalyticsPH, Map&Feature，由菲律賓火山與地震研究所(PHIVOLCS)內即可連結上述網頁，如圖 15。HazardHunterPH網頁是菲律賓危害評估的一站式網站[19]，如圖 16，可查明某個位置是否容易發生地震、火山或水文氣象災害，並產製危害評估報告，或者可查看菲律賓的關鍵基礎設施不同的危害，而這些評估資料皆由政府產製由政府機構生成；GeoMapperPH則是可蒐集不同來源之危害與暴露的數據庫，並確保資料時效性；GeoAnalyticsPH則是對危害與暴露進行分析及視覺化展示。
另外菲律賓大學UP NOAH中心災害平台也提供崩塌、火山、液化、因地震引起崩塌危害圖。菲律賓全國火山、海嘯、液化以及地震引起崩塌危害圖如圖 17至圖 20所示。
表 5、火山、地震及海嘯災害負責單位與相關資訊網站（資料來源：AHA Centre and JICA, 2015）
圖 15、菲律賓火山與地震研究 (PHIVOLCS)展示網站(資料來源：PHIVOLCS)
圖 16、HazardHunterPH為菲律賓危害評估的一站式網站(資料來源：PHIVOLCS)
圖 17、菲律賓火山危害圖(資料來源：UP NOAH)
圖 18、菲律賓海嘯危害圖 （資料來源：PAGASA）
圖 19、菲律賓液化危害圖 （資料來源：PAGASA）
圖 20、地震引起崩塌潛感圖（資料來源：PHIVOLCS）
圖 21、菲律賓危害和風險評估的地理空間資訊管理和分析平台(資料來源：PHIVOLCS)
有關臺灣合作方面，為落實總統與行政院「新南向政策」，科技部執行為期4年的「智慧災防新南向」計畫(2018 ~2021年)，透過監測系統及災害情資系統之技術輸出，促進南亞國家交流發展與合作，國家災害防救科技中心於2018年首次訪問菲律賓，推動災防合作與技術輸出，強化智慧災防新南向計畫之落實[20]。
在接受國際援助方面，菲律賓已經建立了特定機構以篩選和加快國際人道主義團隊、設備和捐贈的進入，包括國家、省和地方政府的文職人員，還包括武裝部隊和警察以及國際機構進行協調。尤其美國政府通過 2014 年的《加強防務合作協議》（EDCA），與武裝部隊參與菲律賓的救災工作，推進人道主義援助和救災方面的關係[21]。
另外，世界銀行發行的菲律賓巨災債券（Catastrophe Bond）於2019年11月25日在新加坡交易所(SGX)掛牌交易[22,23]，係亞洲首例。該債券總額為2億2,500萬美元，將為菲律賓提供天災保險，以因應地震和熱帶氣旋。上述債券為期3年，共分2批，1批針對地震，發行額7,500萬美元，債券票面年利率5％；另1批則針對熱帶氣旋，發行額1億5,000萬美元，債券票面年利率5.65％。菲律賓巨災債券吸引不少歐美投資者，主要為投資機構而非散戶，參與投資業者以資產管理和保險相關證券（ILS）基金為主。巨災債券屬於保險相關證券，本金及債息償還與否，完全依據災損發生情況而定。
