印尼災害管理介紹

印尼減災及應變作為

列舉印尼國內影響最為廣泛的洪水災害、發生最頻繁的地震災害，以及對周邊區域影響最大的野火災害之應變作為分述如下：

1.洪水災害

印尼針對洪水災害的應變可分為三個階段，災前整備、災中應變、災後復原。由印尼國家災害應變總署（BNPB）統籌洪災發生前的減災與整備、洪災發生時的應變指令發布、洪災發生後的復原重建。平時先強化承災韌性，提升國家等級政策、協調和能力；強化洪水風險管理計畫，提升流域數據與資料並強化流域資訊的傳播、規劃和協調；改善土地管理及提升洪水基礎防護設施；提升以社區為單元的洪水風險管理能力等。

洪水災害發生時，經由印尼的災害管理應變機制，自國家災害應變總署（BNPB）下達指令至省級進而區級的災害管理局，各級災害應變主導機關再指揮各級執行單位執行疏散、救災、避難收容與物資配送等行動。洪災各級執行單位分別對應為，國家層級：水資源總局（Directorate General of Water Resources, DGWR）、公共工程和住宅部（Ministry of Public Works and Housing, MPWH）；省級：省級區域發展規劃署、水務局等；區級：區級區域發展規劃署、水務課等（圖5）。

圖5、印尼防災組織與洪水災害組織架構圖（災防科技中心繪製，資料來源：BNPB、亞洲開發銀行）[10,11,12]

以2021年4月發生的洪水災害為例，由國家災害應變總署下達避難收容的處置方式、配送物資及建立公共廚房，地方災害管理局負責疏散受災者、分發物資及運營公共廚房。[12]

洪水災害發生的頻繁與衝擊影響，致使如何讓人民遠離災害的調適議題浮現，另加上雅加達的人口壓力，是以洪水災害成為印尼政府遷都規劃的推力之一[13]。2022年1月，印尼國會通過新首都法案，將首都自雅加達遷往婆羅洲島的東加里曼丹省（Kalimantan Timur），新首都命名為「努山塔拉」（Nusantara），預計於2024年開始分階段遷都，期望能紓緩雅加達因過載的人口數而面臨的問題，如嚴重汙染、壅塞交通、地層下陷等。[14]

2.地震災害

針對地震災害，印尼建置近即時訊息平台（見第四章印尼地質減災與評估應用平台）隨時提供資訊，印尼氣象、氣候和地球物理局（BMKG）會在地震發生後提供地震詳細資訊與海嘯預警，救災與重建由印尼國家災害應變總署（BNPB）主導。東協專門氣象中心（ASEAN Specialised Meteorological Centre, ASMC）與東協地震資訊中心（ASEAN Earthquake Information Centre, AEIC），提供早期預警資訊和專業建議，以加強區域的災難準備工作。長期規劃上，印尼建築規範於2005年通過，對建築和建造業施加強制性的國家層級標準，例如抗震建築規範、房屋和建築的抗震規劃程序等[15]。

印尼地震災害的救助與災後復原重建也與國際援助密不可分，以2018年7月印尼龍目島規模6.4地震事件為例，地震發生後兩日，紅十字會與紅新月會國際聯合會（International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, IFRC）自賑災應急基金（Disaster Relief Emergency Fund, DREF）撥款，供印尼紅十字會（Palang Merah Indonesia, PMI）滿足1,000個家庭的人道主義需求（食物、避難所、基礎物資、醫藥衛生等），後續大規模地震不斷加上海嘯，又進行多次撥款，供災後人道主義需求與中長期復原需求。9月、10月，印尼紅十字會分別發布龍目島與蘇拉威西島的緊急行動計畫（Emergency Plan of Action, EPoA），並定期發布報告及後續數次修改的內容，如2020年因COVID-19疫情而對蘇拉威西島中部的緊急行動計畫 (EPoA)做了修改，像是一些活動的推遲或取消，或是減輕健康風險的措施等，以減少病毒的傳播[16,17,18,19]。但震災後的長期收容與復原重建仍存在問題，印尼由於缺乏嚴格的政府法規，導致許多流離失所者返回仍存在風險的地區，最顯著的例子是亞齊地區的Ulee Lheue，2004年印度洋大地震（南亞大海嘯）的紅色區域，該地區在2004年的海嘯中遭受嚴重破壞後，現況再次變得擁擠。學者研究發現，人們仍然生活在易受災地區的主要原因是對該地生計的依賴以及缺乏政府提供的替代機會，重建的關注少、對禁建區的規定不嚴，導致流離失所者返回仍有風險的地區[20,21]。

2004年印尼亞齊省的大地震與海嘯造成了巨大的生命財產損失，促使印尼政府重新思考災害管理的方法，對政府內部進行全面改革，以進一步整合整體減災[15,22]。大地震後僅用4個月就完成東協災害管理與緊急應變協定（ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response, AADMER）的協商[21]。並於2007年制定關於災害管理的第24號法律（DM法），該法律規範救災並管理印尼的整個災害管理系統，從災前準備到災中應變和災後恢復[23]。

3.野火災害

雖然野火災害事件數佔比較少，但其影響範圍大，持續時間長，且野火產生的霾害會影響鄰近國家。而印尼野火災害的災前準備，大多因為一些重大森林火災事件發生後，讓政府處置方式有所調整，以下列出幾個重要進程：

• 1982-83事件後：頒布森林防火和滅火指導方針；成立專門的消防特遣隊；省級森林防火中心；攝政級別的指揮所；地區和街道級別的專責小組。
• 1987事件後：提議建立(1)森林火災的預測和警告；(2)社區參與；(3)已開始禁止在旱季進行不受控制的火災，但尚未實施。
• 1991事件後：設立負責制定防火標準操作程序的專門機構；在消防總局下設立預防和滅火分部；推動德國技術合作公司在加里曼丹東部和南蘇門答臘的歐洲聯盟的測試點項目；USAID培訓計劃；JICA防火系統。
• 1994事件後：印尼財政部於1995年建立了國家森林和土地火災管理中心；環境影響評估機構成立了國家土地火災協調小組（TKNPKL）；TKNPKL開發了預警系統，並繪製火災危險地圖，作為消防管理的工具。

火災發生時，印尼國家災害管理協調委員會（BAKORNAS PB）與印尼氣象、氣候和地球物理局（BMKG）主導滅火行動與火災數據處理和報告，印尼國家搜救局（SAR）與印尼衛生部（MoH）針對火災和霧霾受害者進行急救並防止造成長期健康影響[24]。

2003年11月生效的<<東協跨域霾害污染協定>>（ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution），指導東南亞國協的成員國進行地表和森林火災的監測、預防與減輕跨域霾害污染等方面的合作，包含實施監測、評估和聯合效應的標準作業程序，執行東協泥炭地管理策略，進行模擬練習，以及部署東協火災與霾害評估及協調專家小組[25]。相關監測與評估網站：全球火災監測中心（Global Fire Monitoring Center[26]）、國際減少天然災害十年方案（International Decade for Natural Disaster Reduction 1990-1999[27]）、東協區域霾害行動計畫（ASEAN Regional Haze Action Plan[28]）。

災害預警與監測系統

1.東南亞-大洋洲暴洪預警系統（The Southeastern Asia-Oceania Flash Flood Guidance, SAOFFG）[29]

東南亞-大洋洲暴洪預警系統（SAOFFG），是全球暴洪預警系統（Flash Flood Guidance System, FFGS）的一部分。目的為區域性暴洪指導與早期預警系統開發與實行，包含開發區域技術、培訓、協議和程序，以減輕暴洪影響，讓參與國的國家氣象和水文服務（National Meteorological and Hydrological Services, NMHSs）提供關鍵和即時的訊息。印尼是SAOFFG的區域中心，負責提供洪水預報和預警的區域。SAOFFG所包含的國家為：印尼、馬來西亞、巴布亞新幾內亞、菲律賓、新加坡、東帝汶、汶萊。

圖6、全球暴洪預警系統（FFGS）分布圖，圖中紫色區塊為東南亞-大洋洲暴洪預警系統（SAOFFG）（資料來源：WMO[30]）

2.印尼海嘯預警系統（Indonesia Tsunami Early Warning System, InaTEWS）[31]

印尼海嘯預警系統（InaTEWS）包含專門用於接收來自印尼海嘯服務中心（Indonesia Tsunami Service Provider, TSP Indonesia）的地震訊息和海嘯通報的即時系統（Warning Receiver System of TSP Indonesia, WRS-TSP Indonesia），提供資訊給印度洋周邊國家的國家海嘯預警中心（National Tsunami Warning Center, NTWC）。

圖7、印尼地震訊息和海嘯通報即時系統（WRS-TSP Indonesia）之系統畫面[32]

3.火山監測系統[33]

印尼地質減災與評估應用平台（Multiplatform Application for Geohazard Mitigation and Assessment in Indonesia, MAGMA Indonesia），包含以近即時和與使用者互動方式呈現的綜合地質災害（火山、地震、海嘯與地面移動）訊息和建議，主要目的為將數據轉化為大眾易於理解的訊息和建議。

圖8、印尼地質減災與評估應用平台（MAGMA Indonesia）之系統畫面[33]